吴　康 

    国家发改委近日发布的《2019年新型城镇化重点建设任务》，首次提出“收缩型城市”的概念，这标志着“收缩”作为城市发展变化的另一面，得到了国家层面的重视。对各级地方政府来说，则意味着必须超越传统“增长型规划”的“路径依赖”，积极应对“城市收缩”这一未来空间规划与城市治理需要正视和解决的全新命题。 

“城市收缩”现象的出现，意味着我们必须重视存量规划甚至减量规划 

　　改革开放40余年来，我国经济发展与城市建设取得了举世瞩目的成绩。作为“城市化实验场”，我国正经历着世界历史上规模最大的城镇化，也创造了中国城镇化模式的奇迹。 

　　我国传统的城市发展战略和城镇化顶层设计，也是建立在“增长模式”下的。这种模式注重经济指标的快速增加，以工业化迅速推进为引擎，以出口导向为主要方式，以城市土地快速扩张为空间支撑。这一时期的规划政策关注点，主要在城市的经济增长与空间扩张方面。但2009年之后，城镇化速度虚高、土地利用低效蔓延等问题逐渐显现，农村出现“空心化”等与传统城市繁荣增长或城乡一体化理念相违背的泛收缩现象，这使得我们开始重新审视传统的“增长模式”。 

　　近10年来，随着全球发展格局变化及我国经济发展进入新常态，我国城市发展的内外部条件也发生了结构性变化，增长模式主导的城镇化逻辑已无以为继，2014年初，我国发布《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》，其核心就是“以人为本”，而存量规划甚至减量规划等政策理念也开始出现和普及。另一方面，在全球后金融危机时代，外向型制造业衰退、人口红利与工业低成本优势丧失、土地财政收紧和老龄化加剧等因素作用下，局部收缩已经在我国国土空间初见端倪，其中典型的如以东北城乡为代表的整体性收缩、以东部外向型工贸城市为代表的局部性收缩及以大都市外围的中小城镇为代表的依附型收缩等，都受到了学界、政策界关注以及媒体的广泛报道。 

适时调整“做大规模”“极力扩张”等传统思路，追求内涵发展、精明发展 

　　城市尤其是中小城市，如何应对已经发生或将要发生的“城市收缩”? 

　　转变规划理念与价值取向，制定有效的城市收缩适应战略。 

　　我们要转变“为增长而规划”的传统执念，把规划重心从“人口总量”“GDP产值”“用地面积”，转向为城市提供更多“就业机会”和增加市民的“幸福感”，改变原有城乡规划的见地不见人倾向；将对产业企业的过度关注，部分转向对城市公共服务设施的完善和公共空间品质的营造上来。换言之，应将城市收缩更多看做一种转型发展的机遇，制定有效的适应战略。这种战略要以准确预测人口为前提，再进一步推动相应的城市空间结构调整和重塑。 

　　以城市发展“网络联系论”更新“城市规模论”。 

　　对于传统规模体量较大的城市而言，城市发展主要依靠其内部体系，如制造业集中的城市；但随着产业演进，如果不能做到及时转型升级，就容易在全球生产网络和世界城市网络中走下坡路，成为“离线大都市”，欧美一些典型的收缩城市就是如此。相反一些中小城市，尽管规模一般，但具有较强的“门户网络性”，城市产业体系与外界联系广泛，城市发展空间较大，其规模弱势可通过借用所在城市群的首位城市弥补，即“借用规模”。因此，对于中小城市而言，必须转变传统的“做大规模”和“极力扩张”的思路，而应立足实际，分析城市所处的生产网络位置和区域城市网络分工，提升外部网络连接度，做到精明发展。 

　　要摸清现状，分类引导。 

　　要将对人口的增减关注，拓展到国土空间维度，加强国土空间中人、地变化的精准摸底，针对国土空间中不同主体功能区、不同城市化地区空间、农产品空间、重点生态空间以及国土边境空间的人口与用地变化，分类引导三区三线的人口与用地集疏。 

　　土地利用与生态系统服务改善联动。 

　　可借鉴国外土地银行政策、绿色空间存储政策，积极应对局部收缩发生下的城市棕地治理问题，这一方面有利于土地污染治理，另一方面也为城市再开发储备土地。城市绿地为收缩城市提供生态系统服务，利用空置土地发展生态系统服务则可进一步改善城市居民的生活质量。 

　　注重多栖发展，提升城市韧性。 

　　在未来的国土空间规划中，应更加注重根据不同主体功能，发展多元化的产业结构，提升城镇的抗风险能力。在生态文明和文化复兴背景下，城镇建设应更加注重生态价值和文化内涵，创造绿色宜居、富有活力的文化生活，建立有效应对城镇收缩的机制。 

　　                      （作者为首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院副教授）