自中央政府推行一系列的刺激计划以来，地方政府融资平台受到了热捧。随着融资平台的不断推行，不少问题也逐渐暴露。融资平台规模数量过大、政府负债率过高、担保形式不规范、职责不分、无风险管理意识使得政府的偿债能力受到质疑。通过立法划分政府权限、建立担保准入和惩罚制度、完善风险防控机制、建立融资平台设立门槛和退出机制能够很好地完善融资平台，以确保其健康平稳运行。 近两年来，地方政府融资平台发展迅速，除中央政府建立各政府融资平台公司外，各级省、市、县级地方政府也相继成立了地方政府融资平台公司。地方政府融资平台的蓬勃发展在贯彻中央和地方政府决策意图、落实刺激经济计划的同时，为筹措配套资金、组织实施重大项目发挥了重要的作用。为更好地发展地方政府融资平台，政府部门应专门立法以完善地方政府融资平台。 一、以立法完善地方政府融资平台的必要性 地方政府融资平台其实并非新生事物，早在上世纪90年代初，我国各地方政府就已尝试过这一模式，随之各家商业银行纷纷涉足，后因存在风险隐患在2006 年被监管部门叫停，直到2009年，由于中央政府推出了一系列的刺激计划使得融资平台又不断地发展起来。然而，任何事物的发展都必须受到法律机制的保障，否则不仅自身利益受损，还会影响到其他经济主体的权益。 1、明确政府的职责，维护政府的利益。不可否认，政府是市场经济的参与者，对于保证经济的平稳运转有着重要的作用。然而，政府决不能成为市场经济的完全决策者，一旦如此，则违背市场经济的原则，等于倒退回计划经济。在地方政府融资平台这一媒介中政府应该做的是利用其特殊的地位和职能方便融资平台顺畅运转，但并不意味着政府要完全掌控和运作融资平台。根据新古典主义经济学理论，政府干预有利于经济的发展，但纵观市场经济发展历程，任何一个发达的资本市场运转并不是完全由政府掌控，而应该是一个自由竞争的结果，政府的职责就是提供一个自由竞争的土壤。政府在放手融资平台自由发展及为融资平台提供便利这一分界点之间需要有相应的法律体制来明确其权责范围，这就需要通过立法来实现。通过制定相应的法律法规能够明确政府在地方融资平台中的角色、职责、权利及义务等，这样政府在执行自己的权利时就可以做到有法可依、有章可循。 2、保障金融市场秩序，维护金融机构的利益。有些地方政府特别是县市级政府财力不足，用一笔资金来回转，当作几个平台公司的注册资金、几个项目的资本金；有些地方政府挪用贷款，将通过融资平台的关联公司获取的银行贷款，挪来充作资本金；也有些地方政府给融资平台注入没有经济收益的实物资产充当资本金，甚至把政府部门的办公楼、城市公共设施等都注入到了这些公司来充当资本金，扩大公司的资产，而且连资产转移和产权过户手续也未办理，只是名义上的划转。 如此一来，一旦融资平台无法偿还债务那么必将提高银行的呆、坏账，增加政府的负债。而对于我国而言，银行在金融市场中又有着至关重要的作用，银行一旦破产，整个金融体系的资金链就会断裂，就会影响股市、债券、期货、保险等金融市场的资金运转，而虚拟经济的紊乱又会进一步影响实体经济的发展，那么刺激计划的最终效果是使得经济衰退，有悖初衷。因此，对于融资平台运行的立法是对我国整个法律体系的补充和完善。我国金融体系本身并不发达，还存在许多的不足，通过对融资平台的专项立法无异于是为了保证金融体系资金链的畅通，从而保障金融体系的健康运转。 3、确保国计民生，维护居民的合法权益。地方政府融资平台是指地方政府出资设立，授权进行公共基础设施类项目的建设开发、经营管理和对外融资活动，主要以经营收入、公共设施收费和财政资金等作为还款来源的企（事）业法人机构。由此可见，地方政府融资平台建立的初衷是为了更好地改善民生，提高居民的生活水平。但是由于目前并没有相应的法律法规规定如果融资平台破产或者政府破产这些公共基础设施项目该由谁来兜底，居民的利益必将受到损害。另一方面，由于融资平台的贷款主要来自于银行，而银行的存款又来自于居民的存款，其实质是银行的负债，因此，立法最终的目的是保障居民的合法权益不受损失。 二、我国地方政府融资平台发展现状 据银监会的统计数据显示：到去年6月末,全国各省、区、直辖市合计设立8221家平台公司,其中县级平台高达4907家。 如此多的地方融资平台的产生为刺激计划的施行起到了一定的推动作用。然而，与此同时，一些潜在问题开始逐渐暴露。 （一）地方政府融资平台规模过度膨胀，使其从“催化剂”转变为“大包袱”。7月20日，银监会召开的今年第三次经济金融形势通报会议上首次通报，商业银行截至6月末的地方融资平台贷款达7.66万亿元，认为目前存在严重偿还风险的贷款，占比23%，这意味着融资平台贷款的风险敞口约在 1.5万亿元。 此外，设立融资平台的地方政府层级也越来越低。目前，除了中央政府、省、地市级政府设立融资平台外，还有不少区县级、集镇、乡村也设立了融资平台，截至2009年底，地方政府融资平台数量超过5000个，其中70%是县一级，这些融资平台的负债余额大约7万亿元左右，其中5万亿左右为银行贷款 。对于如此多的融资平台，不仅不能有效推进经济建设，反而增加了政府的负担。一方面，一旦无力偿还债务，必将导致政府破产。另一方面，由于目前国家为稳定经济发展实行了适度宽松的货币政策计划，一旦经济发展步入稳定阶段或者通胀过高，政府会实行紧缩的财政政策和货币政策，如此多的融资平台公司必定要被退出市场，因此，如何适时稳健地退出市场又成为政府的另一大难题。 （二）政府负债率过高，债务风险上升，还款能力欠缺。自“解包还原”债务清理后，政府债台高筑的事实已不容置疑。根据相关报道，截至2009年末，地方政府融资平台贷款余额7.38万亿元，年初统计的数据整整多出了1万亿；同时，地方政府债务率由94%上调至接近98%，部分城市平台公司贷款债务率超过200%。许多县级平台公司的融资来源中，银行贷款占90%以上。 目前融资平台的财务不透明是很突出的问题。由于信息不对称，银行无法监控政府融资平台跨银行的资金流向，更难掌握融资平台的资本金是从何而来，有些地方政府在通过融资平台获得资金后，将所承贷的资金划转至财政专户或关联企业，导致有些资金进入无法还贷的项目，甚至流向了房地产市场和证券市场，银行难以监测信贷资金的真实流向。 （三）政府担保形式不规范，很可能引发新一轮的危机。根据中国社科院的调研显示，全国数千家地方融资平台公司中仅有10%左右是以项目现金流作为第一还款来源的，大部分依靠的是配套土地的出让收入来归还银行的利息；一些已经解包的平台公司贷款中，有土地抵押的仅占3成左右，6成是违规违法的担保。 与此同时，国家现在正着手对房地产市场进行宏观调控，由于存在“资产(土地)价格上升——抵押品价格上升——信贷扩张”的正反馈机制，房价一旦被控制下来，那么政府信贷扩张就会受到影响。房地产业在我国总投资中占据稳定的比例，一旦土地价格得到控制，地方融资平台的资金链就会受到影响，银行将立即产生出大量的坏账，那么地方融资平台的信贷资源和信贷扩张能力将会受到极大的影响。实体经济与虚拟经济挂钩产生的蝴蝶效应是巨大的，只要两者中的一者出现问题，那么实体经济和虚拟经济会同时垮台，就会形成大量的事业，经济的下滑，负债无法偿还，最终会形成新一轮的金融危机。 （四）责任不明，权责不分。融资平台责任不明主要表现在两个方面。首先，信贷时期较长，有的甚至超过二十五年，贷款期限跨越了好几届政府，就会出现“前任借款，后任还款”或是“新官不理旧债”的现象，如果无法偿还，无法明确责任，有可能影响在职官员的积极性。其次，由于融资平台公司是具有独立法人资格的公司实体，为了能够还款必须保证一定的盈利性，但是许多融资平台的公司由政府出资成立、政府官员管理，而政府的职责是保证社会福利最大化，两者的利益形成冲突，这就使得一些管理人员身兼两职，最终导致融资平台与政府之间权责不分。 （五）缺少专业的管理人员，风险管理意识的淡薄。当下政府对于融资平台实行多头管理，“平台”的高管人员有很大一部分由原政府官员担任，缺乏必要的市场经营和企业管理经验及风险防范常识，因此在融资过程中较易发生决策失误。加上专业的金融人才较少，造成投资管理比较混乱，资金使用效率比较低，带来了很多潜在风险。 三、地方政府融资平台立法的具体措施 对于地方政府融资平台的运行我国还没有一套专门的法律法规指导和约束其发展。虽然我国已有《预算法》、《担保法》及《贷款通则》，但这些法律条款并不适用于地方政府融资平台的运行。目前，地方政府融资平台的运行主要参照2010年6月国务院下发的《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，由此可见，地方政府融资平台立法的推出是势在必行。 立法应针对现行地方政府融资平台的各种问题和弊端进行纠正，可以从以下几个方面考虑： （一）合理划分地方政府权限范围内的职责和义务。针对政府与融资平台之间责任不明、权责不分这一现象，首先应明确中央和地方政府的在其权限内的职责和义务。对于政府担保不适用《担保法》等相关法律，因此也就无法明确政府的职责和义务。新的立法首先对于政府的权限作出规定，其次政府在权限内的职责和义务也应该进行细分。新的法律法规首先应规定对于市级以下的地方政府无权建立融资平台，同时，对于融资平台的规模、可贷资金的限额、时限、责任等也要做出明确规定。除上述外，禁止政府官员再在融资平台任职，负责平台公司的运行与决策，以免出现利益冲突，尤其是高管更应列入重点监控对象。考虑到融资平台涉及的资金规模较为庞大，平台公司员工的选拔可以通过外聘来选拔优秀的、具有专业金融知识和丰富经验的人才来担任要职。这样一来，一方面可以避免政府官员职责与融资平台公司利益的冲突，避免混淆；另一方面，专业人才能够使公司运转更专业化，效率最大化。 （二）建立担保准入和失效的惩罚制度。由于政府的“担保函”更多的属于信用担保，缺乏约束力，因此，对于政府担保物应建立担保准入制度。从政府融资平台贷款担保方式看，抵押物包括土地、房地等，质押物包括土地出让收益权、城市维护收费权、景区门票收费权等，保证方式多为政府融资平台之间相互担保，或者是政府承诺函、安慰函，从实质上看，上述担保大部分属于无效担保。 因此，立法应该严格明确担保物的范围，将一些无土地使用证、政府机关办公楼、不具备可转让性和变现性的资产剔除出担保范围，可以以现金流等作为担保形式。对于担保物的准入要严格审批，严禁不合格资产作为担保物。对于担保物的失效要对债务人和担保人实行相应的惩罚措施，一旦担保物失效，要求债务人不足资本金或追缴扶持资金，对于单户担保贷款超出规定水平的责令期限整顿。 （三）健全各类风险防控机制。 1、完善地方政府融资平台规划、审查制度。对于地方融资平台的规划应从其投资项目着手。许多在建的基础设施等项目其实不一定符合当地的经济发展需求，例如一些偏远地区大兴土木、修建高速公路，但是其建成后的利用率却极低，因此，控制风险应从源头抓起。对于政府融资平台的投资的项目应做系统的规划，真正做到“为人民的利益着想”，切实符合居民的生活需求，符合经济发展的需求。项目审批后，还应对资金的去向、项目进展、还款来源不断跟进、审查，保证资金落到实处，同时也确保还款源充足，降低风险。 2、建立内部协商制度。对于银行无法完全监控政府财务、信贷得不到保障的情况，银行和政府部门可以协商，就具体内容和相关事宜提出方案，发挥各部门的主观能动性，彼此互通有无，尽可能使信息公开化。 3、建立责任追究制度。为了使政府相机抉择，还应该建立相应的问责制，通过追究担保人的责任来达到约束的作用。政府担保不能只流于形式或者口头承诺，应对其追究相应的责任。欧洲债务危机给我们的启示是政府也有可能破产倒闭。为了避免政府自身出现问题，应首先对其进行问责，让其对自身有约束力，从而才能真正的降低政府的潜在风险。 4、建立风险披露机制。适当的进行信息披露也是进行风险监控的一部分。信息披露不仅是对财务报表的披露，还包括项目的建设情况、未来现金流、平台公司的运营等信息的披露。信息披露机制其实是一种隐形监控的方式。通过这种方式一方面可以加强平台公司的责任感，约束其违规行为，另一方面也是对投资者利益的一种保障，让金融机构和普通老百姓及时了解到平台公司的情况，以提高投资者的信心。 （四）限定融资平台建立门槛和退出机制，保证融资平台健康运行。一系列刺激计划的推出令各地融资平台公司遍地开花，降低了准入门槛。事实证明，过多的融资平台会产生负面效应。因此，新法应对融资平台成立的规模、经营业务、法人等成立条件作出明确规定，适当调高准入门槛，以提高融资平台的整体质量。 此外，中国银监会发布2010年第一次经济金融形势分析通报，透露出了一个明确信号，即地方政府融资平台将会受到打击，随后许多商业银行立即停止了与地方政府融资平台的合作项目协商，甚至正在执行的项目也宣布暂停，等待管理部门的进一步指导意见。 这意味着政府融资平台不得不面临着如何退出市场的问题。冒然地停止合作项目协商及在建项目必定会产生蝴蝶效应。因此，立法还应明确对于现存的一些不合理的及过多的融资平台应如何退出市场机制，给政府“减负”。针对这样一些缺乏效率的平台公司，立法应勒令其解散，或者可以剥离和拆分其优质资产及不良资产，将不良资产交给资产管理公司管理，对于一些优质资产可以通过竞标的方式被其他有实力的公司收购。其次，对于一些已经完成其职责的融资平台公司也应有相应的退出方案，例如可以通过收购与兼并的方式，即将一些需要退出市场的平台公司与一些有实力的或者高一级的平台公司兼并。如果有的平台公司运转期间效益良好，其经营业务具有一定的附加值，也可以考虑增加其运营业务和服务项目，改变其运作模式以更好地为市场经济服务。 地方政府融资平台为公共基础设施的建设、扩大内需做出了巨大的贡献，这一融资平台的出现也为我国市场经济的发展提供了新的契机，因此，为了更好地发展这一融资平台，应通过专项立法来保障其合法权益，以确保其稳步健康的发展。