加强涉农合同管理　维护农村社会稳定

李志宏

   近年来，农村许多矛盾纠纷，属于合同纠纷或起因于涉农合同。

   涉农合同纠纷大部分都比较复杂，且社会影响面大。有的纠纷矛盾比较突出，极易形成群体性纠纷。

   一、涉农合同纠纷的分类

   涉农合同纠纷根据其起因的不同可分为以下四类：

   （一）由于管理混乱引起的纠纷。一是村干部利用手中权力，不经过民主议定原则，私自发包，甚至以明显的低价发包。一旦出现土地价格上涨或土地收益提高，很容易引发群体性矛盾和纠纷。二是土地所有权界限不明确。因为历史原因，有些土地权属不明确，没有核准颁发土地权属证书，在承包、利用时引发争议。三是国家工作人员直接参与土地承包经营活动，或转包渔利，引发纠纷。

   （二）由村干部滥用权力引发的纠纷。一是违法收回、违法调整，强行变更、解除土地承包合同引发的纠纷；二是强迫承包方流转土地承包经营权引发的纠纷；三是侵占承包方的土地收益引发的纠纷。如截留、私分承包方土地流转收益，截留、挪用征地补偿费用等。

   （三）由基层政府利用职权干预承发包引发的纠纷。一是村集体不经农户同意，将农户承包的土地擅自发包；二是基层政府不经村集体授权，强行发包属于村集体的土地。

   （四）由利益变化引发的纠纷。这部分纠纷多起因于合同履行时间跨度过大，甚至出现30-50年的承包期限，并且有的在签订合同时就一次性缴清承包费了。土地发包初期并无异议，一旦经开发，土地状况变好或种植的农产品价格上涨，土地承包者获得了较大利益，土地所有的村集体组织成员，因利益驱动心理不平衡产生纠纷。特别是近几年随着土地收益明显增加，纠纷也随之增多，其中尤以村民哄抢本村以外人员为承包主体的居多。

   二、涉农合同纠纷的成因

   （一）土地政策多变是引发涉农合同纠纷的历史原因。建国以来，土地政策多次变化，一直处于不稳定状态。短短60余年，历经了农民土地所有制和土地集体所有制两个大的阶段，实施过程中农民的自主经营权受到严重限制，在土地分配上也是多次变化，屡经调整。历史的原因造成了我国农村土地承包中出现了一些不规范、不合理的现象。

   （二）国家惠农措施不断加大是引发涉农合同纠纷的政策原因。国家涉农政策调整是导致涉农合同纠纷的重要原因。不断增长的经济利益成为纠纷产生的最深层推动力。在别人不愿耕种土地时，承包土地的农户在经过若干年的投入和耕种后，开始有了经济效益，再加上一系列惠农政策，使这些农户的土地效益成倍增加。承包人土地效益的凸显，导致部分群众心理不平衡，试图终止合同、收回土地或者大幅度提高承包费。

   （三）缺乏合理的承包费增长和分配机制，成为纠纷产生的技术性原因。签订合同时约定的承包费在当时虽然较为合理，但没有约定随着时间和经济政策的发展、变化而调整承包费的数额，有的反而明确约定了承包费不因政策的变化而调整。随着农业政策的巨大变化和农村经济的快速发展，导致了约定的承包费和目前土地的收益存在着客观的、巨大的反差。国家惠农政策被少数人享有，引发没有享受到政策优惠的村民的不满，从而产生纠纷。

   （四）基层政府职能缺位、错位是纠纷产生的行政性原因。有些基层政府行为不规范，对农民的自主经营权干预过多，有时越权处理农村的具体承包合同，甚至违法行政侵害农民的土地利益；有些乡镇政府工作不到位，缺乏对村干部权力必要的规范、约束和指导，造成涉农合同的订立、履行和管理中权力滥用，导致纠纷的产生。

   （五）基层组织社会控制力弱化是纠纷产生的社会性原因。我国传统的农村乡土社会逐渐瓦解，从人情社会逐渐走向理性社会，人的组织认同感、归属感逐渐淡化，基层组织的社会控制力明显弱化。乡村基层组织自律不严，民主法制意识淡薄，甚至发生损害群众利益的行为，对群众的号召力、凝聚力和说服力大大减弱。从调研的数起涉农合同纠纷的情况看，均夹杂着村基层组织决策损害了农民民主权利和财产权利的因素。

   三、解决涉农合同问题的对策与建议

   涉农合同纠纷较为复杂，涉及法律、经济、社会、政策等诸多因素。为了预防和妥善解决纠纷、维护农村和谐稳定，现从宏观和微观层面提出如下对策与建议：

   （一）宏观层面的建议

   1.进一步转变执政理念，改进基层干部工作作风，树立让利于民、不与民争利的民本意识。

   2.进一步探索基层民主建设，发挥村民自治功能和自我监督功能，实现乡村的和谐、有序发展。

   3.进一步加大法制宣传，提高农村居民的法制意识、契约意识，提升基层党委政府的法治意识，促进依法行政。

   （二）微观层面的建议

   1.细化承包和发包程序、内容，以程序的公正公开保证合同内容的正义、公平。明确村、组对涉农合同承发包的权利界限，约束村干部权力，防止权力滥用。建议制定、印发涉农合同样本，并用诸如“一本通”、“手册”的形式进行细化，提高可操作性。

   2.对不同用途的土地类型形成不同的指导意见，限制或杜绝长期、超长期合同。诸如林地、鱼塘应确定不同的承包期限。在科学论证的基础上，建立承包费正常的增长机制。

   3.建立乡镇统一备案的制度。对所有涉及农村土地承包的合同进行乡镇（或乡级以上）统一备案，加强对合同的指导监督作用；也可要求合同当事人做公证。

   4.建立、完善农委（或农工办、农经站）对涉农合同的审核、指导制度，明确责任主体，对重大、涉及较大范围群体利益的涉农合同建立审核把关制度。

   5.建议确立村规民约的备案和审查制度。村民委员会作出的村规民约，应向当地乡镇政府备案。审查、备案制度有利于加强对村规民约的审查，从源头上防止村委会滥用权利，损害他人合法权益。

   6.帮助农村集体经济组织依法建立健全各项管理制度。人大应加强对农村执法的检查和监督，促进涉农法规、政策的落实和农村社会的公平公正；农工办、信访、民政、司法、农委等部门，可发挥各自作用，通力合作，对村规民约、村集体收益分配制度等进行检查、清理，凡与法规、政策相抵触的应予纠正、废止。

   7.清理现有合同。对现有的涉农合同，特别是快到期的合同，要进一步清理，该收的承包费要抓紧催收，不合理的合同在做好多方利　益主体工作的基础上，适当调整承包费。

   8.清理国家工作人员参与的承包合同。对国家工作人员作为承包主体的合同要告知该行为违反《公务员法》，可责令退出承包，还地于民。

   发言人单位和主要职务：民进宿迁市委主委，市政协副主席

   界　别：民进