关于进一步加强土地资源优化配置的对策建议

邹建文

   改革开放以来，长三角、珠三角等地区经历了持续快速的经济增长，经济发展水平位于全国前列。但高速的经济增长给土地资源带来了巨大压力，建设用地总量迅速增加，农业用地面积不断减少，土地资源消耗增加，影响了经济社会的持续健康发展。

   目前，这些地区土地资源利用面临的问题主要有：一是土地利用指标控制与地区经济发展的矛盾；二是持续扩张的土地需求与有限供给的矛盾；三是建设用地快速扩展与土地资源低效配置的矛盾；四是工业污染与土地持续利用的矛盾。

   为此，提出以下建议：

   一、土地资源优化配置的基本途径

   (一) 土地供给与需求的平衡调节。为了保证必要的建设用地，在靠新增用地解决部分缺口的同时，要在坚持国家对国有土地使用权出让的一级市场垄断的前提下，着重培育和扩大土地使用者之间相互转让使用权的二级市场，让更多存量土地投入市场，加速流转，促进城镇土地使用结构的调整，以提高城镇土地的整体使用效率。另外，严格控制农用土地转为非农业建设用地的总量，特别是从严控制和禁止对基本农田的占用。

   （二）土地权属的依法流转。通过依法入市等形式，使以使用权出让、转让、租赁和作价出资或入股等有偿使用的国有土地和集体建设用地在不同用地者之间依法合理流动，从而实现对土地资源的有效配置。

   （三）土地区位布局的合理调整。在符合土地利用总体规划和相关规划的前提下，通过综合效益评价，适当进行具体土地地块用途的改变，以最大限度地体现土地的利用价值。

   二、实施土地资源优化配置的建议

   (一)编制好土地利用总体规划和城镇规划。土地利用总体规划要对土地的供需做出预测，在空间和时间上对土地的利用做出安排，对需要保护的耕地划定边界等。城市和村镇建设用地的发展应与城镇规划相协调，在用地数量上和区位上做出规划。这两项规划都必须通过法律的程序，确认其法律效力，使土地需求与供给的调节和区位布局的调整有可靠依据并受到法律的制约。

   （二）坚持国家管理土地的原则。建立健全一系列土地管理的法律法规来保障国家管理土地职能的实施，以实现城乡地政的统一管理，土地征用、划拨和出让、转让的统一管理，土地利用政策的统一管理以及土地利用监督的统一管理，这也是实现土地资源优化配置的重要保障。

   （三）发挥租税对土地资源配置的杠杆作用。进一步理顺土地税费政策，通过细化和明确国有土地使用者和农民集体土地所有者、使用者的土地权能，合理调整土地收益分配政策；通过加强征收土地租税管理和规范土地市场来增加国家财政收入，以调节土地资源的配置。

   （四）加大土地使用制度的改革力度。研究制定符合地区经济社会特点和具体情况的土地政策，积极培育土地市场；在土地收益分配、土地租税费的征收和国家土地开发整理项目的投入等方面给予必要的优惠和支持；采取特殊政策，通过培育土地市场，改善投资环境，吸引更多的投资和项目，促进土地资源的有效利用，推动地区经济社会的发展。

   （五）协调好土地市场与其他市场的关系。土地作为生产要素，必须配合劳动力、资本和技术等要素，才能发挥其应有的作用，单一的土地配置不能形成生产力，只有这四大要素在市场机制的作用下，以各个市场主体为核心，集合一体，才能完成土地资源的优化配置。

   三、建立科学而合理的土地供应体系

   （一）完善土地产权制度——城市土地产权制度和集体土地产权制度。通过土地产权制度的合理安排实现两个目标，一是土地资源的合理流动和优化资源配置；二是合理分配土地利益。

   (二)理清政府管理关系。将中央政府的目标与地方政府的目标相统一，建立中央和地方政府之间有效的激励与约束机制。

   （三）扩大市场机制作用。实现城市土地资源的最优供应，必须衔接好两个供应环节：一是政府部门通过制定土地利用规划，实现土地资源在时间上和空间上的初步配置；二是通过市场机制将土地资源在不同的使用者之间进行分配，以实现土地资源的最优利用。

   四、加强行业与区域产业结构调整

   （一）产业结构调整导向

   从提高工业用地集约利用水平的角度出发，未来一段时期的产业导向为：一是以投资密度与地均销售额较大、建筑容积率较高、技术含量较高、市场竞争力较强、土地资源耗费量较少和综合效益较高为标准，在全省实现产业结构向有利于土地集约利用的方向调整；二是以可持续发展为目标，调整和优化产业结构，为建设生态大省创造条件。在产业层面，通过加大投资改造和调整力度，以电子信息、机械、化工等主导产业为重点，构建产业生态链；在工业园区层面，以产业集聚为重点，积极建设生态工业园区，搭接循环产业链；在企业层面，通过典型引路、示范推广，建设一批生态企业。

   （二）积极推进行业调整和转移

   苏南地区应重点发展资源消耗少、环境污染小、土地集约利用水平高、附加值高的电子信息、生物医药、精密机械及机电一体化、精细化工、轻工新材料等高新技术密集型产业集群，适度发展食品、纺织等传统优势产业。

   苏中地区抓住沿江与沿海开发的重大机遇，积极承接国际国内制造业转移，大力发展建材、电力、冶金、化工、纺织等用地优势明显的行业，适度发展土地优化配置程度高的电子等高科技产业，形成江海联动发展新局面，构筑产业发展的新优势。

   苏北地区在承接苏南产业大转移的进程中，要在加快自身发展的同时，把发达地区资本、技术、人才和管理方面的优势与苏北的资源、成本和政策方面的优势结合起来，着力培育经济发展的自主增长机制。根据苏北地区各工业行业土地集约利用情况，结合产业发展趋势，重点发展食品、化工、医药、机械等用地潜力大的行业，加快苏北地区的振兴。在产业转移的同时，还应注意污染控制。

    发言人单位和主要职务：南京农业大学资源与环境科学学院副院长，省低碳农业与温湿气体减排重点实验室主任，博导

   界　别：农工党