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发布日期:2007-02-08 00:00 来源: 本站原创

        今年以来,我们组织财政支农调研组,在听取了省委农工办、财政厅、农林厅、发改委、水利厅、海洋渔业局、农业资源开发局、农机局有关情况介绍后,进行了调研。调研组听取了各市“十五”期间各年度、各级财政支农资金项目名称、投入金额、支持项目等基本情况的介绍,重点了解了所支持项目的实施情况暨资金使用效果,资金立项和使用过程中存在的突出问题及相关建议,实地考察了若干项目。

       “十五”期间,中央和省出台了一系列保护、扶持“三农”发展的重大政策,各级财政、农业部门紧紧抓住统筹城乡发展机遇,积极筹集“三农”发展资金,2003-2005年,省级财政用于“三农”的投入是改革开放以来投入增加最多、增长速度最快的时期之一。在增加投入的同时,落实重大支农、惠农政策,构建农业稳定发展的支撑保障体系,有力促进了农村经济的发展和农民收入的增加,新农村建设也开始起步,但是,由于资金渠道来自不同部门,各自有不同的管理方式,在一定程度上出现了支农项目多、资金量小、使用管理分散等现象,影响了支农资金的使用效益和政策效应的发挥,也影响到财政支农资金在新农村建设中所起到的至关重要的作用。目前,农业投入不足、基础脆弱的状况还没有得到根本改变。

    一、财政支农资金总量仍不足。近年来,中央、省两级财政对“三农”投入的力度较大,我省2003-2005年年均增长43.7%,但占省级财政投入的比重仍然较小。从一些市、县财政看,虽然投入总量逐年增加,但相对于一般预算支出的增长,支农投入增幅偏小。客观上是由于财力紧张,主观上对“三农”的投入还难以摆上应有的位置。有不少地方领导同志认为,支农责任在上面,而对自身责任意识不强。例如,省级农村水利建设投入资金总量不断加大,对地方实施农村河道疏浚、丘陵山区水源工程给予补助等,有力地推动了农村水利建设,但对于经济薄弱地区,仍明显存在省级补助标准偏低、地方财政投入偏少、农民自筹压力大的问题,同时,面广量大的小型灌排泵站老化失修严重,尚无资金投入。近几年中央关于减轻农民负担的政策在我省得到有效落实,这是广大农民一致赞扬的好事,但由此也带来了对农民筹集资金的难度。

二、地方配套比例过大。一些支农政策的上级财政投入资金与基层实际需求差距较大,相当部分需要基层配套或群众自筹,而接受支持的地方财政一般都比较紧张,配套资金筹措困难,无形中增加了基层财政和农民的负担,制约了新产品、新技术的推广运用。

三、财政支农资金整体效益发挥不够。一是支农项目多、单项经费少,不能集中连片投入开发,不易产生规模效益,减弱了财政支农资金的作用。各种名目的“专项”资金过多,2004年江苏省省级农口部门预算中专项资金多达183项,过多过细的专项,造成投入分散。二是农业项目多头管理,行业、部门分割严重,资金使用条块分割,难以发挥资金的积聚优势。长期以来,我国的财政性支农资金一直是分散在各个部门管理,发改、经贸、财政、农业、林业、水利、扶贫、农业开发、教育、卫生、计生等,涉及“三农”资金管理的省级部门有十多个。同一个部门内部,又有多个处室分割管理;同一类型项目资金,往往切块安排,责任不清。一些项目由于管理部门之间缺乏有效的协调沟通机制,致使不同渠道的投资和不同部门的项目在使用方向、项目安排、实施范围、建设内容等方面存在一定程度的重复交叉,影响投资效益的发挥。还有些项目主管部门在负责项目的规划、设计和实施管理时,过多考虑部门利益,尽可能选择本部门或其下属单位作为项目实施主体。由于部门多,各地跑项目、资金的成本很大,空耗了有限的支农资金。

四、支农资金使用的监管力度不够。一是资金分配透明度不太高,中间环节较多,资金存在流失现象,县级政府及有关部门的工作重点是“跑项目、争资金”,农民和农业生产者直接受益不多,有些地方存在被截留、挤占、挪用的现象。如少数单位将专项资金用于弥补行政和事业经费不足。二是支农资金支出结构不尽合理,主要表现为“人头”经费多、建设性支出少;农业经营性项目多,公益性项目少;一般的生产性投入多,农村社会发展投入少等现象。三是资金拨付速度慢,有的资金下达时较迟,当年难以按计划实施,影响项目建设。四是对财政支农资金的绩效评价考核体系还未完全建立。

为适应新形势下做好“三农”工作的要求,2005年省财政厅选择新沂市、灌南县、淮阴区、泗洪县和滨海县开展省级财政支农资金“打包”整合试点,当年纳入“打包”项目共18项,省财政补助资金1.64亿元,带动市县财政投入1836万元,实施项目4大类117项。通过“打包”试点改革,促进了基层工作思路和方式的转变,促进了农业农村经济发展,解决了农民关心的热点难点问题,密切了干群关系。

针对以上问题及省财政厅的整合财政支农资金试点工作情况,提出以下建议:

一、切实加大财政支农力度

(一)进一步调整国民收入分配格局,各级财政资金安排要向“三农”倾斜,增加对“三农”的投入。按《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》(中发[2006]1号)要求,确保对“三农”的投入做到“三个高于”,即财政支农资金增量要高于上年,预算内基本建设资金用于农村建设的比重要高于上年,其中直接用于改善农村生产生活条件的资金要高于上年。同时,纳入地方一般预算的农村土地出让收入应基本用于新农村建设。

(二)降低地方配套。进一步降低相关支农资金投入项目的基层配套比例,缓解经济欠发达地区的财政压力,让基层和农民在资金的投入使用中获得更多的实惠。

二、整合各类支农资金项目

(一)以县为主整合支农资金。在建设社会主义新农村的形势下,整合支农资金有利于逐步规范政府农业资金投向,合理有效配置公共财政资源;有利于转变政府和部门的职能,消除“缺位”和“越位”现象;有利于集中力量办大事,提高支农资金的整体合力。目前县一级是各种渠道投入的支农资金的汇聚点,要以县为主整合支农资金。结合我省2005年试点工作开展情况,进一步加大资金整合力度,扩大试点范围,将中央、省、市安排的支农资金进行“打包”下达,推进支农资金整合。除救灾资金、粮食直接补贴资金等特殊用途资金外,财政部门管理分配的支农资金以及农口部门预算中用于项目的支出,都可纳入支农资金整合的范围。条件成熟后,积极推进政府安排的所有支农资金的整合。

(二)以主导产业和项目打造支农资金整合的平台。支农资金整合并不是将各种渠道的资金简单归并,而是要通过整合明确支农资金的重点投向,提高资金的使用效益。可根据发展规划和重点项目对现有资金进行适当归并,并以主导产业或重点建设项目打造支农资金整合平台,通过项目的实施带动支农资金的集中使用。在具体方式方法上,可根据实际需要灵活选定。如以农田水利设施建设为切入点,打造水利资金的整合平台;以新农村建设为契机,打造农村发展类资金和扶贫资金的整合平台;以发展优势产业和特色产品为抓手,打造生产类和产业类资金的整合平台;以改善生态环境为重点,打造生态保护和治理资金的整合平台。

   (三)形成主管部门既分工又协作的管理机制。支农资金整合不是简单调整和归并,也不是单纯将某一部分资金划归一个部门或机构管理,而是形成一个有机的管理系统。从源头抓起,深化“三农”主管部门的机构改革,适当减少或合并主管部门。加强各部门之间的通气和各类支农投资的统筹协调、相互衔接、集中安排,着力解决投入分散与重复建设问题,建立支农投资稳定增长机制,对农村社会经济发展中的重点和关键领域给予有力的支持。要进一步明确各部门的分工,发展改革部门会同党委农村工作部门负责“三农”发展规划的编制和立项工作,财政部门负责财政资金的预算、拨付,具体管理部门负责项目的评审、实施、验收,发挥审计及咨询中介机构在立项评估、评审、经费监管等方面的作用。

三、加强财政支农资金项目的监管力度

(一)明确现行支农政策的量化指标,确保支农政策的落实和到位。按照统筹城乡发展和提高财政支农份额的基本要求,将财政支农支出与地方可用财力挂钩,明确支农支出占财政总支出的比重。运用法律法规手段强化对农业投入的制度约束,制定对农业投入具体的、可操作性的条例和细则,确保中发[2006]1号文件提出的“三个高于”支农政策落实到位。

(二)用足用好预算内农业投入政策,征足收齐预算外支农资金。对重大公益性的农业项目积极列入预算作为常规支持范围,对土地出让金平均纯收益的15%用于农业土地开发、粮食风险基金50%以上用于对种粮农民进行直接补贴、耕地占用税收入全部用于农业开发等支农政策的落实情况要加大督查力度。

(三)加强对资金使用的管理,确保支农项目资金全部用于实施项目,做到项目一一对应,专款专用。对一些地方滞留项目资金,用于平衡财政预算、弥补经费、出借、经营等违规问题,要及时查处,认真整改,确保资金归位。对长期没有下拨的项目闲置资金,应依法予以收回。

(四)建立完善的项目管理制度,加强财政支农项目检查监督。项目责任人对项目实施的进度、质量和经费的管理负全面的责任,力求做到抓进度,重质量。对一些重点的支农工程项目,严格实行招投标制,项目实施推行项目法人制和工程监理制。对项目实施情况进行跟踪管理,对项目的质量及效果进行严格把关,坚决按合同和计划支付项目经费。项目承担单位应发布项目公告,接受群众和社会监督。财政、审计、监察等部门应紧密配合,切实发挥职能作用,承担起对支农项目的监督、管理职责,及时反映和纠正各类违纪违规问题。结合新农村建设中提出的“管理民主”的目标,加大政务公开力度,所有实施的项目,都要在村民中公开,以加强民主监督。

       对已完工的支农建设项目,应及时结算,上级部门适时安排竣工验收。对项目建设没有达到计划要求,有的项目管理薄弱、建设质量差的问题,应追究有关部门和人员的责任。另外,应加强对完工项目的管理,不能重建轻管,一建了事。