——关于住房保障问题的调研报告
温家宝总理在十届全国人大五次会议上所作的政府工作报告中指出，房地产业对发展经济、改善人民群众住房条件有着重大作用，必须促进房地产业持续健康发展，并进一步提出了房地产调控的四项举措，突出强调了政府负责“重点发展面向广大群众的普通商品住房。”保持房地产市场持续健康发展，解决好群众住房问题，事关国民经济和社会发展全局，事关全面建设小康社会目标的实现，事关社会主义和谐社会的建设。6月19日至27日，省政协经济委员会在吴冬华副主席带领下，组织部分委员就“关于保障居民住房需求问题”进行专题调研。调研组先听取了省国土资源厅、建设厅、地税局、统计局、物价局、人行南京分行负责同志的情况介绍，随后赴泰州、南京、常州市进行调研，听取市相关部门情况介绍，实地考察了房地产企业，并召开部分省政协委员所在房地产企业座谈会，了解房地产企业的意见和建议。
一、房地产业的发展对经济增长的拉动作用明显
“十五”以来，特别是近几年来，我省房地产业不断发展壮大，总体上呈现出持续、稳定、快速发展的增长态势，成为全省国民经济发展的新增长点和重要支撑。
1.房地产开发投资持续增长
“十五”以来，全省国民经济持续快速发展，城市化进程不断加快，居民收入、消费水平和消费需求稳步提高，共同构筑了房地产市场繁荣的社会经济基础，也为我省房地产业持续快速的发展提供了广阔的市场空间。2006年全省房地产开发投资为1901.01亿元，同比增长23.03%。今年上半年，全省房地产开发投资达到1019.79亿元，同比增长32.83%，较一季度增速（22.86%）提高9.98个百分点。从规模上看，与上海、浙江、广东、山东等相邻省份比，我省房地产开发投资规模最大。从增幅来看，去年我省投资增幅高于全国和周边省市，今年高于全国平均增幅，与临近的广东省接近，远高于上海、浙江、山东等省份。房地产业的发展，带动了诸多产业的发展，对我省经济的发展起到了巨大的拉动作用。
2.商品房销售增幅较大
据统计局销售数据，2006年全省商品房销售面积5928.94万平方米，其中住宅5221.15万平方米，同比分别增长17.4%、16.7%。今年以来，我省商品房销售延续了2006年下半年的增长态势，继续呈加快增长趋势，今年上半年全省商品房销售面积2985.23万m2，其中，商品住宅销售面积2652.00万m2，且二者同比增幅都呈上升趋势，由1-2月的8.43%、11.47%上升到1-6月的22.04%、22.00%。
3.居民住房需求进一步得到满足，生活质量进一步提升
一是城镇廉租住房制度建设加快推进，最低收入家庭住房需求开始得到重视。截止2006年底，全省13个省辖市、30个县（市）建立了廉租住房制度；未建立廉租房制度的22个县（市）中，有13个县（市）出台了城镇廉租住房管理办法。
二是经济适用住房建设力度进一步加大。2006年，全省经济适用住房完成投资82.67亿元，同比增长32.2%；施工面积848.94万平方米，同比增长47%；竣工面积412.28万平方米，同比增长66%，占同期商品住宅竣工面积的比重为9.49%，比上年增加了3个百分点；共解决了4.47万户低收入住房困难家庭的住房问题，同比增长76.67%。2007年一季度，全省经济适用住房施工面积627.33万平方米，新开工178.66万平方米，完成投资17.82亿元，竣工面积41.09万平方米。
4．认真落实房地产业宏观调控措施
各地认真落实国家宏观调控政策，按“国八条”、“国六条”以及其它相关文件精神的要求，各地积极开展住房建设规划编制，调整住房供应结构，整治房地产交易秩序，合理控制城市房屋拆迁规模和进度。
二、当前房地产业发展中存在的突出问题
我省房地产市场虽然在总体上运行平稳，但在运行中出现的一些突出问题需要引起我们高度关注。这些问题集中表现为：商品房供应结构性矛盾突出，住房供应体制单一，房价上涨较快，住房保障制度滞后等。
1.房价上涨过快
根据中国社科院蓝皮书报告，1998年至2003年全国商品住房每平方米的价格只增加了343元，而到了2004年，由建设部起草的“关于促进房地产市场持续健康发展的通知”(国发[2003]18号)出台后的第一年，每平方米的房价就比上年暴涨了352元。房改九年后的今年，据国家统计局江苏调查总队资料，上半年，全省主要城市房屋销售价格总水平比去年同期上涨5.3%，普通商品住宅价格总水平比去年同期上涨7.5%。有7个城市二手住宅成交均价涨幅同比超过10%，其中南京上涨了18.20%，6月份南京新建商品住房销售价格同比上涨11.3%，涨幅跃居全国第三。目前老百姓在心理上和经济上对房价的承受能力越来越弱，社会各方面反映比较强烈。
2．商品住房供应结构不合理
今年上半年，我省主要城市市区市场供给中90m2以下户型占全部住宅供应量的17.44%，占比较1-5月略有下降（1-3月、1-4月、1-5月分别为：19.05%、17.33%、17.61%）；144m2以上的户型占比为19.52%，低于1-5月（20.08%）占比。这种供应结构与当前占多数的中等和中低收入家庭的住房购买力不相适应，与我省土地资源紧张的状况也不协调。
3.商品房空置面积居高不下
根据统计局统计资料，年初我省商品房空置面积已突破1000万平方米，随着时间的推移，总量一直在增加。至5月份，达到1121.94万平方米，比4月份增加1.34万平方米，同比增长35%，比4月份高出8.1个百分点。在全部空置商品房中，六成以上是商品住宅，至今年4月末，全省商品住宅空置面积为691.91万平方米，同比增长29.2%,较2006年底596.27万平方米有所增加。商品房空置面积呈现出持续增长趋势，其原因，一是住房的结构性矛盾引起，二是开发商留下朝向、户型好的房子等待涨价。如南京奥体板块2006年每平方米5000多元，现在有的楼盘已开到了9000元。
4.已批供住宅用地闲置数量较高
随着宏观调控的不断深化，一些开发商为了自身利益的最大化，通过大量储备土地来应对宏观调控措施。他们根据市场行情加速或推迟开发进度，最终目的是为了炒高房价以获取最大利润。根据省国土资源厅调查，1999年1月1日以来、截至2007年3月30日，全省闲置住宅用地522公顷（7824亩），其中南京闲置数量最多，为3249亩。土地的大量闲置，加上有些地方政府有意识地控制土地出让，造成增量土地有效供给不足，导致土地价格大幅上扬，直接带动了房价暴涨。
5.地方财政对房地产业的依赖度较大
地方政府出让土地的收益以及房地产业地税收入，在地方财政中占较大比例。今年上半年，全省房地产业地税收入为157.18亿元，同比增长43.90%，占全省地税收入的比重为22.85%；与房地产业紧密相关的建筑业税收收入为103.79亿元，同比增长29.49%。这两个产业合起来占全省地税收入的比重达到37.94%，一些地方的占比更高。2005～2007年同期数据显示，除2006年增幅略低以外，其余两年房地产业税收收入每年都以较大的幅度增长，且增速远超过地方税收收入的整体增速。由于房地产业发展具有阶段性和波动性，受政策影响较大，地税收入对房地产业的依赖度偏大，不利于产业结构调整和经济的平稳发展。
6.房地产开发企业的的资金风险依然存在
虽然我省房地产开发的资金到位情况良好，但是这些资金中多数来源于银行等金融机构和客户，而企业自有资金仅仅占到20%，比例较低。一旦经济泡沫破裂，银行产生大量不良资产，影响币值稳定，并进而影响国民经济发展和社会稳定。一些地方政府风险意识、责任意识淡漠，从本位主义出发，片面理解政府的任期责任，没有充分考虑国民经济发展的大局和地方发展的长远利益，默许甚至纵容房地产业的高速发展和房价的迅猛上涨。另外，预售房制度中缺乏对预售房款监管政策措施，造成预售房款资金具有一定的风险性。
7.房地产开发和市场秩序有待进一步规范
房地产开发在严格遵守法规、政策上还存在盲点和薄弱环节，囤积房源、捂盘惜售、哄抬房价以及偷税漏税、房地产违规销售、发布虚假广告、炒卖房号等不规范操作时有发生。目前房地产市场秩序存在的突出问题，一是缺乏统一、规范、权威的房地产市场信息披露制度，开发企业对商品房明码标价和价格公示制度执行不力，对调整房价随意性较大；开发商与中介机构联手谎报商品房销售进度，发布不实价格信息，人为造成市场紧张，恶意哄抬房价。二是开发商囤房惜售，一些已领取预售许可证的楼盘多批次、小批量上市，或将已建成、并符合销售条件的房屋抵押给银行，直接造成了市场住房供应减少，诱发房价短期内非正常上涨。三是虚抬房价，一些品牌开发商和超级大盘依靠自己的经济实力，大量投放楼盘广告，其定价通常远高于周边楼盘，这样不仅直接带动了周边楼盘涨价，也拉动了整个区域商品房均价的上扬。2006年10月前后，奥体板块的两个楼盘联手上调房价，每平方米一夜间增长了1000元，促使周边房价竞相攀高。四是媒体炒作，推波助澜，目前几乎所有晚报类媒体都开办房地产专刊，为获取丰厚的广告回报，竭力为房地产商制造舆论，并网罗一批所谓学术精英发表误导言论，阻碍了透明、公平市场秩序的形成和完善，同时增加了交易成本。另外，目前限制外资炒楼的政策对资金实力雄厚的外资影响不大，投机资金仍加速涌入房地产市场，也直接带动了房地产价格的上涨。
三、住房保障工作仍存在许多薄弱环节
近年来，一些地方政府对待住房保障工作有许多认识上的误区，表现在：一是只注重房地产的商品属性，把住房建设当作拉动经济、增加财政收入的主要手段，忽视了其保障属性。二是把建设经济适用房、廉租房当作负担。地方政府无法从经济适用房用地中获取巨额土地收益，配套税费也要减半，直接减少了财政收入，相关部门也得不到“好处”。三是存在偏面的政绩观，较长时间以来，政绩考核体系偏重于GDP的增长，建立住房保障制度，解决广大中低收入人群的住房问题，解决民生问题中的重大问题，却在考核中没有相应的指标，对官员的提升作用不大。在这些片面认识的驱动下，许多城市廉租房、经济适用房开发和供应普遍不足，在一些地方成为应付上级检查的“花瓶”和“点缀”，中低收入群体被迫购买价格高昂的商品房。目前，经济适用房开发、供应中的主要问题，一是供应不足，二是大部分经济适用房事实上成了拆迁安置房，三是有些部分的收费标准仍混同于商品房，导致经济适用房价格不断上涨。廉租房建设刚刚起步，实物配租比例很小，支持廉租房建设的财政预算安排、土地出让净收益分成、公积金增值部分返回等资金来源落实不力。
近十年的住房制度改革，忽视了中低收入居民的住房保障体系建设，造成住房需求的解决基本上只有走购买商品房一条路。高房价和住房问题，成为公认的城市社会中“最大的民生问题”之一。安居才能乐业，解决不好老百姓的住房，意味着社会稳定会受到影响，就不仅是一个经济问题的范畴了。高房价的形成地方政府及有关部门有着不可推卸的责任。一是一些地方政府出于对地方利益考虑，调控措施执行不力。政绩元素导致地方政府领导放任或支持房价上涨。在现有财政体制下，地方政府和房地产市场之间存在紧密的利益关系，政府“土地财政”的效应是推高房价的主要因素之一。政府控制土地批出量，造成表面的“开发资源短缺”。调查中开发商认为，供求关系是房价上涨直接原因，土地是影响供求关系最关键的因素，目前土地的成本占房价的1/3以上。开发商们善于用一切理由来抬升房价，这个“供求关系”自然是个很有说服力的涨价理由，所以每拍一次地房价就上涨，因为新拍的高地价让周边的预期房价不断增高。二是部分政府官员在房地产开发中的腐败行为。在调查中，有的房地产开发商说，开发一个项目前前后后要盖108个公章，这108个规费标准不统一，自由裁量权很大，之间有60%的差别，每盖一个公章都要打点一番，开发商用于政府官员的“感情投资”是要赚回来的，最终还要百姓来埋单。另外有些垄断部门的高额收费不合理，反映强烈的是供电部门收费，南京有些楼盘每平方米要分摊300多元。
四、保障居民住房需求的建议
1．切实落实政府在住房保障方面的责任
一是严格按照新的政绩考核体系，考核地方政府和领导的政绩，保障中低收入居民住房需求。在新的政绩考核体系中，突出民生和社会和谐发展的考评指标，把中低收入家庭的住房保障纳入对地方政府及负责人的考核。建立对住房保障工作的监督体系，确保中央关于住房保障的各项要求落到实处。
二是提高行政过程的透明度，接受人民监督。进一步制定和完善配套制度。加强市场秩序管理，严格核价，按规定控制开发商的利润，推广“一房一价”等做法，并跟踪已标价格住房的具体销售情况，防止开发商弄虚作假。建立和完善对土地出让、房地产商投资成本、收费项目及标准、楼盘销售、房屋空置率、房价变动等信息的披露机制。
三是提高政府工作人员素质，严厉惩处政府工作人员的腐败行为。据报载，我省某市近四年来惩处的腐败案件中，涉及房地产职务犯罪达122人，犯罪环节主要集中在土地出让、规划变更、价格审批等方面。政府办事部门应建立经济适用房建设的“绿色通道”，实现“一站式服务”，改变有关手续审批和工作协调上的困难现状。
四是真正落实调控政策。坚决查处各种利益集团及地方与中央的利益博弈行为，严格按中央要求出台落实中央调控政策的配套措施，加强对调控政策及措施的检查监督。
2．进一步调整土地供应结构，改进供应方式
政府在土地市场上处于完全垄断的地位，完全可以通过调控土地规划、供应量、闲置土地存量等等直接影响房地产价格的指标，来控制房价的涨势。各地应科学编制年度供地计划，严控高档公寓、低密度、大套型等高档住宅用地，优先保障中低价、中小套型普通商品房、廉租房和经济适用房的土地供应。地方政府在拍卖土地时，应同时明确一定比例以行政划拨的方式，用于廉租房、经济适用房的建设。加大土地管理与清理力度，对开发商手中囤积的“圈而不开”的土地超过两年的，坚决按照有关规定予以收回。目前土地出让普遍采用“招拍挂”的方式，维护了土地取得程序上的正义和形式上的公平，但同时也带来了土地价格上涨过快等问题，推动了房价快速上扬，因此，必须改进土地招拍挂方式，对普通商品房用地，可通过“双限双竞”的方法，对房价和地价进行双限双竞，这样，既能保证开发企业有一定利润，又能遏制周边房价。
3．大力发展保障性住房
我们处于社会主义初级阶段，中低收入居民住房不能完全走向市场，应建立和完善多层次的社会住房保障体系，保障人民的居住权利。同时，中低收入居民住房得到保障，会减少商品房的需求，对商品房价格过快上涨将起到明显的抑制作用。根据目前低收入人数不低于20%的现状，对住房保障供应面积亦应保持在住房供应总量20%以上的比例。
一是严格禁止和清理权力部门和垄断集团利用特权集资建房，同时大力支持住房合作社和集资合作建房。政府应支持企业利用自有土地集资建房，或组织职工参加住房合作社建房，解决中低收入职工的住房困难。单位集资建房必须遵循经济适用住房的管理办法，即购买人群以及住宅的套型都要符合经济适用住房的标准要求。由住宅合作社集资合作建设的住房，如户型和售价与经济适用房相当的，应享受经济适用房有关政策。
二是加大经济适用房、廉租房的建设力度。新加坡从二十世纪六十年代制定了“政府组屋计划”，目前87%的居民都通过低价购买或租住政府“组屋”获得自己的居住权。建议推广常州的做法，根据不同收入人群的实际情况，制定中长期规划和年度建设计划，加强检查、考核，以确保中低收入居民享有住房。
三是租售并举，建造一定数量的低成本住房，或鼓励各类企事业单位建设低成本住房，以出租方式解决住房困难户的住房问题。同时，也可通过强制各类房地产企业提供其建房总量一定比例的住房，以出租方式为居民服务。
4．支持保障性住房建设
一是要制定住房保障相关的法律法规，为住房保障制度提供有效的法律支持，解决住房保障的土地供应和建设到位的问题，经济适用房的产权、管理、建设标准和入住标准等方面的问题，建立住房保障进入、退出和监管机制，保证所提供的经济适用房解决真正符合条件家庭的住房困难。
二是建立并不断充实住房保障资金。明确公共财政在保障中低收入居民住房方面的年度预算，并逐步提高投入比例，建立完善相关管理制度，扩大住房保障制度的覆盖面。把土地“招拍挂”溢出的地价收益纳入政府预算，按中央要求，确保土地出让净收益的10%以及公积金增值部分，用于廉租房建设。还可以考虑从房地产税收增长部分提取一定比例，同时，启动沉淀的房改售房资金，将其全部用于对过去没有享受福利分房且目前居住困难职工的一次性购房补贴。
三是恢复对经济适用房免征营业税政策，明显降低垄断行业，尤其电、气、水、网部门对经济适用房的收费标准，进一步降低经济适用住房、廉租房建设成本。
四是加强普通商品房和经济适用房价格的管理力度，严格执行经济适用房成本利润率3%的规定。
五是严格限制经济适用房的供应对象，除符合经济适用房享受条件的对象外，拆迁家庭应根据经济水平，提供中低价商品房或其它商品房，供其选择购买。
5．建立科学合理的评价体系，完善房地产法律法规体系
在落实全国城市住房工作会议精神中，要对各地解决中低收入居民保障性住房建立科学合理的评价体系，推动工作的深入。要尽快制定相应的房地产市场管理的法律法规，完善房地产法律法规体系，创造公平的市场环境。同时，加大法律法规执行情况的检查、整治、惩罚力度，让老百姓放心购房、安心住房，保护消费者切身利益。房管、物价等部门对部分开发企业违反国家规定联手涨价、囤积房源等现象要给予坚决惩处。
6．加强对外资房地产的管理与监测
树立科学的“引资观”，鼓励引入外资房地产的管理经验和设计理念，限制炒房外资流入。提高外资准入的门槛，对外资房地产机构的外方资质、出资规模、资本结构等进行必要限制。加强监督管理和政策执行上的协调配合，谨防外资“偷钻”境内房地产市场管理上的漏洞。结合税收制度的改革，早日实现内外资税费并轨。
7．进一步发挥税收、信贷等经济杠杆作用
在采用行政手段的同时，更加重视经济、法律手段的运用。
一是调整房地产信贷政策。一方面收紧第二套以上投资、投机性住房的贷款，上浮贷款利率，以减少住房虚假需求。另一方面，增加针对中低收入阶层的经济适用房、廉租房、租赁房开发的贷款。对多期开发的楼盘，银行贷款利率可逐年上调，以限制开发商同一地块开发时间过长，待价而沽的行为。
二是对经济适用房、廉租房与商品房采取不同的税收，并通过税收鼓励政策，鼓励开发中小型房屋，降低中低收入家庭购房成本，搞活住房二级市场。实行累进制税收，利润率越高税率越高，以遏制开发商无限追求利润的行为。对大户型房屋及居民购买和交易第二套以上的住房，应提高税率，增加交易成本，适当时候开征物业税。联合物价部门，加强土地增值税的征收工作，加大稽查力度。
三是住房公积金的使用向中低收入居民第一套住房倾斜，对第二套以上住房应停止或减少公积金贷款额度。
