调研情况：

农民或者外来投资者利用农民宅基地兴办农家乐，已经成为普遍现象。

问题分析：

当前农家乐用地管理主要存在以下问题：

1.农家乐使用宅基地存在法理上的不合法

一是宅基地的用途被改变。农家乐使用的宅基地不再体现保障农民居住功能，而成为投资者的经营场所，经营性用地应该以市场方式取得，不能以划拨方式，且不可以无期限使用；二是主体不合法，宅基地的主体是农民，但农家乐的使用人往往超出了集体经济组织成员范围，宅基地的资格权被滥用；三是村集体经济组织的所有权没有获得任何收益，利益分配不合理。

2.普遍存在违法占用宅基地和超标准建设

根据在南京市高淳区的调查显示，宅基地转为农家乐的绝大多数占地面积和建筑面积都超出了法定标准，在农村宅基地调查和确权登记中，有很多居民因为宅基地转为农家乐且超占超建严重而无法进行合法登记。类似情况在全省普遍存在。同时，基层对宅基地申请资格的条件设定自主性过大，对宅基地使用权的主体界定不明，宅基地建设审批相对随意，农家乐经营户趁机扩大占地规模，占用耕地、浪费土地现象严重。

3.农家乐发展缺乏规划控制引导

根据调研了解到的情况，农家乐建设基本没有列入乡村旅游发展的规划，或者乡村旅游发展规划只是提出一些建设数量、规模等级、接待能力等目标，在空间布局上并没有细化落实。因此导致的结果是：一方面农家乐自发无序发展、恶性竞争，与旅游资源分布不匹配；另一方面，农家乐项目的规划未能与土地利用总体规划、乡村空间规划等做好衔接，无法解决符合规划和用地指标分配问题，项目难以落地，土地无法报批，只能以违法占地、违法建设状态存在，难以扩大规模、创建特色。

4.农家乐用地缺少合法合规的供地路径

目前没有明确针对农家乐的合法合规的供地路径。不论是农民使用自己的宅基地改造成为农家乐，还是外来投资者租赁村民住宅兴办农家乐，或者是取得农村集体土地来建设农家乐项目，都缺乏用地保障的规范性政策引导，也没有农家乐土地的用途分类，相关职能部门难以审批。

具体建议：

正处于改革试点阶段的农村集体经营性用地入市政策，为完善农家乐土地供给、规范农家乐建设，提出了一条合法持续的用地保障路径。

一是将开办农家乐的土地明确为集体经营性用地公开出让，解除了对受让主体的资格限制；用地性质基本类似于过去乡办企业、村办企业取得建设用地，以有偿出让方式取得；在土地调查分类中可以明确为“企业经营性建设用地”；投资人的相关权益可以得到法律保障，可以办理不动产权证，权证可以抵押获得融资。

二是用经营性建设用地入市政策发展农家乐，没有突破和改变当前宅基地的保障功能和无偿使用性质。补办土地有偿使用手续后，农户和投资人都可以申请增加农家乐土地面积，依据乡村空间规划用地，建设规模较大、标准更高的农家乐（酒店）。

三是通过集体经营性建设用地入市政策可以更好地统筹做好发展农家乐的用地规划与计划。明确了供地路径，就可以在编制乡村空间规划时，将集体经营性建设用地进行合理规划和预留，统筹考虑发展乡村旅游和农家乐的用地需求，确保规划的衔接。

因此建议：

1.加快总结试验试点经验，适时复制推广。《国家城乡融合发展试验区（江苏宁锡常接合片区）实施方案》对于在试验区建立集体经营性建设用地入市制度作出了明确要求。根据省自然资源厅《农村集体经营性建设用地入市试点方案（试行）》（苏自然资发〔2020〕83号），全省已有27个省级试点地区。建议在政策指导下，加快总结试验试点经验，推进集体经营性建设用地入市政策的复制推广，充分释放政策红利。

2.在土地出让定价和制度设计上支持农家乐建设。针对农家乐的土地出让底价应充分考虑产业培育期和投资人的接受度，补办手续的农家乐价格可以在市场交易价基础上打7-8折，并根据各地情况设定最高限价避免恶意炒作。对利用自己的宅基地自办农家乐的，与社会投资人经营取得土地的有所区别，如宅基地政策规定标准内的土地面积和建筑面积算作自住，扣除计算有偿使用费用。拥有产权的本村村民住宅改农家乐还可以探索用土地年租制方式实现有偿使用。村集体经济组织在取得土地出让收益后，需要公开收益使用账目，明确收益应投资于乡村环境整治，不断提升乡村旅游品质，改善农家乐的基础设施配套。