调研情况：

对江苏省耕地“非粮化”调查发现：2000-2020年，江苏省耕地“非粮化”面积和耕地“非粮化”率同样呈现先增后降的趋势。2020年，江苏省耕地“非粮化”为207.28万公顷，耕地“非粮化”率为27.72%。13个地级市中，南京的“非粮化”率最高，为46.35%；其次是无锡，为45.78%；连云港、宿迁、扬州和淮安的耕地非“非粮化”相对较低，不超过20%。耕地“非粮化”与城市人口规模和经济发展水平呈现一定的正相关性，城市人口越多、经济发展越好，人们对粮食以外的食物需求也越多，尤其对体验农业、观光农业和休闲农业的需求也越大，从而越刺激耕地“非粮化”。

问题分析：

（一）种粮收益比较低

由于种子、农药、化肥、薄膜、机械等生产资料和劳动力价格的连年上升，农户种植粮食作物的成本越来越高，而粮食收购价格仍相对较低，加之农户小规模分散经营，导致种粮收益下降甚至出现种粮亏损的情况。相反，种植非粮作物，虽然投入成本较高，但收益也高。根据南京江宁、盐城建湖、常熟、张家港等地耕地“非粮化”调查，种植草莓（3-5万元/亩）、葡萄（0.7-1万元/亩）、蔬菜（2万元）、花卉（6-12万元/亩）、苗木（1.5-3万元/亩）的利润远远高于种植粮食（0.15万元/亩）的经营收益。尤其是种植林业作物，不需要投入大量劳动进行打理，还能够解放劳动力外出务工获得额外收入。因此，农民会理性选择种植经济效益更高的经济作物。

（二）耕地破碎化刺激了耕地“非粮化”

良好的耕地自然环境是进行农作物耕种的首要前提，同时也为农作物多宜性发展提供可能。平原地区适宜机械耕作，因而农户会增加机械化程度较高的粮食作物的耕作比例，而山地丘陵地区坡度较大不适宜大型机械作业，因而经济作物耕作比例更高。此外，耕地田块越大，越利于机械化耕作，种粮的比例越高；田块越小、耕地破碎化程度越高，农业机械化利用率越低，耕地“非粮化”趋势越明显。因而，耕地“非粮化”的防治策略也应当因“地”制宜，依据致使耕地“非粮化”不同的自然环境因素，提出差异化的治理方案。

（三）耕地流转对耕地“非粮化”的影响具有差异性

耕地流转成本越高，耕地“非粮化”趋势越明显。耕地流转成本（租金）在不同经济发展区域有所差异。南京、张家港、常熟等地的耕地流成本为1000-1500元/亩.年，盐城、宿迁等地的耕地流转成本为800-1200元/亩.年。而粮食种植的利润为1000-1500元/亩.年，耕地流转后为了不亏本，必然选择种植经济作物，从而导致耕地“非粮化”。

耕地流转规模越小，更易导致耕地“非粮化”。耕地流转规模小，并不能从根本上改变耕地经营的细碎化，受限于较高的耕地流转成本和有限的粮食种植收益增长预期，农户更倾向于种植比较收益更高的经济作物以实现自身经济利益的最大化。耕地流转规模大，流转后更易于开展机械化耕作和规模化经营。相较于经济作物，粮食作物更易于采用机械化作业而有利于实现规模化种植，因而耕地“非粮化”并不明显。如苏粮集团在宿迁、盐城大规模耕地流转后都是种植粮食。

（四）农业产业专业化加速了耕地“非粮化”

农业产业化、一二三产融合等政策，以及乡村振兴战略的实施为有效促进了农业增效、农民增收，推动了农村新产业新业态的发展。在工商资本的推动下，农业产业专业化格局正在加速形成，空间扩散效应引导着农民的种植结构与调整方向。十三五期间，江苏全省土地适度规模经营的面积已占到总耕地面积的67%，全省符合“一镇一业”“一村一品”条件的专业乡镇有156个，专业村达到2306个。2019年，盐城市农业产业化龙头企业已发展到1692家，养殖产品和高效经济作物的企业占52%。如江苏海大食品发展四青蔬菜10多万亩，响水县建成了江苏规模最大的西兰花、浅水藕产业基地，打造的10公里长10万亩高品质西兰花。沭阳花木、东台西瓜、响水西兰花、阳山水蜜桃等的农业产业专业化空间格局逐步形成，相应的“生产—加工—销售”产业链也在不断完善，区域比较优势更加显著。这种专业化格局引导着农户种植结构的“非粮化”调整。

江苏省2019年出台的《现代农业提质增效工程千亿级二色产业发展规划和专项行动方案》中提出发展8个千亿级特色产业中，绿色蔬菜、特色水产、规模畜禽、现代种业、林木种苗、休闲农业产业发展不可避免的遇到特色农业产业发展用地与耕地的空间冲突，也需警惕耕地“非粮化”的政策风险。协调农业产业政策与耕地保护政策的空间冲突也是在乡村振兴战略实施中亟需思考和解决的问题。

具体建议：

（一）健全耕地用途分类分级管制规则

按照对粮食安全的重要性，将耕地划分为粮食生产功能区、永久基本农田和一般耕地，实行耕地用途分级管制。粮食生产功能区必须全部用于粮食生产，重点保障谷类作物的种植面积；加强粮食生产功能区监管，不得擅自调整粮食生产功能区，不得违规在粮食生产功能区内建设种植和养殖设施，不得违规将粮食生产功能区纳入退耕还林还草范围，不得在粮食生产功能区内超标准建设农田林网。永久基本农田重点用于发展粮食生产，保障谷类、豆类、薯类的种植面积。一般耕地应在优先满足粮食生产的基础上，可用于油料作物、糖类作物、蔬菜、瓜果等食用性农产品生产，适度用于饲草饲料、棉花、药材、麻类等非食用农产品生产。严格控制耕地转为林地、园地等其他类型农用地。坚持耕地分级管控、建设、激励多措并举，稳定粮食种植面积。

（二）完善种粮补贴政策，提高种粮积极性

加大对粮食种植的补贴力度。按照“谁种粮，谁受益”的原则，完善稻麦最低收购价政策，将种粮补贴按照种植面积进行发放，继续推进三大粮食作物完全成本保险和收入保险试点，以此提高农户生产粮食的积极性。

加强对种粮主体的政策激励。支持家庭农场、农民合作社发展粮食适度规模经营，大力推进代耕代种、统防统治、土地托管等农业生产社会化服务，提高种粮规模效益。

建立基于发展权的分类分级耕地保护机制。针对粮食生产功能区、重要农产品生产保护区、永久基本农田保护区、一般耕地实行分类分级的种粮补贴，尤其是加大对粮食生产功能区的政策支持。相关农业资金向粮食生产功能区倾斜，优先支持粮食生产功能区内目标作物种植，加快把粮食生产功能区建成高标准粮田。将省域内高标准农田建设产生的新增耕地指标调剂收益优先用于农田建设再投入和债券偿还、贴息等，从而保护和调动地方各级政府重农抓粮的积极性。

（三）推进高标准农田建设

以土地平整、农田水利建设、耕地质量提升为重点，优先在两区（粮食生产功能区、重要农产品生产保护区）以及永久基本农田保护区内推进高标准农田建设，有效提升耕地产能，缓解耕地空间破碎化。高标准农田建设，要统一规划布局、统一建设标准、统一组织实施、统一验收考核、统一上图入库，实现有据可查、全程监控、精准管理。

探索高标准农田的空间集聚与土地承包经营权空间集聚的衔接机制，减少耕地空间破碎和经营权空间破碎，推进粮食生产的规模经营。

（四）加强农地流转和耕地“非粮化”监测

依法有序推进农地流转。探索建立工商资本租赁耕地的资格审查、项目审核、分级备案制度。严格防止工商资本大规模流转耕地不种粮的“非粮化”行为；对工商资本违反相关产业发展规划，立即停止其享受相关扶持政策。鼓励和引导工商资本到农村从事良种繁育、粮食加工流通、粮食生产及专业化社会化服务等，与农户构建利益共同体，参与粮食全产业链发展。

全面摸排清查耕地“非粮化”情况。综合运用卫星遥感影像和信息化技术、实地核查等手段，围绕粮食安全责任制考核等要求，对耕地种植情况开展调查，全面摸清耕地“非粮化”地块的位置、面积和发生时间，摸清“非粮化”形成的背景和主要原因，登记造册、建档立卡、上图入库。加强耕地种粮情况动态监测，实行信息化、精细化管理，及时更新数据库，坚决遏制住耕地“非粮化”增量，确保“良田”回归“粮田”。

（五）建立耕地“非粮化”协同工作机制

规划协同，防止耕地“非粮化”。自然资源部门和农业农村部门要充分对接国土空间规划和农业产业规划，在永久基本农田划定、两区划定、高标准农田布局等方面进行充分衔接，避免出现政策矛盾和空间冲突。此外，应将耕地“非粮化”调查、监测、治理纳入“一张图”管理。

部门协同，合力推进耕地“非粮化”整治。针对不同地区耕地资源禀赋和社会经济发展的差异，农业农村、自然资源、财政、发改、粮食等主管部门要加强耕地“非粮化”防治的政策研究，因地制宜、分类施策，加快推进粮食生产功能区“非粮化”整治。注重收集、整理、总结“非粮化”整治的典型做法和成功经验，加强防止耕地“非粮化”的政策宣传，提高农户种粮积极性，确保“良田”“粮用”。