调研情况：

近来年，江苏市县经济社会快速发展，形成了大量无农业、无农民、无原始村庄的“三无”空壳村，城乡社区治理面临着新的现实挑战。

问题分析：

对此，江苏各地有序组织、依法依规推进合村并居工作，取得了较好成绩，但工作也存在一些难点问题：

一是合村并居条件待完善。目前江苏各地合村并居条件不规范不统一，工作难以全面推进。如江苏省江阴市出台的《关于开展撤村建居工作的指导意见》规定撤销村委会建制需同时满足:村民成为居民，离开了村域范围；村集体土地已经被全部或部分征收、征用；依法处置村集体资产；转制村民全部纳入城镇社会保障体系等四个条件。一些基本或总体符合、尚未完全符合的空壳村无法依照政策规定合村并居。

二是集体资产处置待厘清。合村并居涉及村集体资产、资金、资源的再分配，存在诸多问题。如苏南地区，村级经济体量大、资产多，在全面实行“村账镇代理”之前，法律边界不明晰，一些村入不敷出，资产管理有较多隐患；土地征用农转非人员类型复杂，难以建立统一的资产量化对象界定标准；资产量化涉及多方利益群体，无法全面满足各方需求，意见分歧较大。

三、有权投票村民身份待明晰。依据法定程序，合村并居须经三分之二以上村民表决通过。目前建制村在撤销村民小组的同时，多已完成对村民身份的界定，但江苏各地城镇化推进迅速，特别是苏南地区大量镇（街道）的建制村早在多年前就已完成撤组工作，长时间生活变造成村民身份界定工作难。

四、公共管理与服务待补位。部分村撤销村委会建制后，其公共管理与服务未能及时纳入公共财政保障体系，本应由政府承担的社区居委会公共管理与服务成本，部分仍由原村集体经济组织承担。一些地方撤村中实行“即征即保”政策，村民一次性缴纳巨额费用才能加入城镇社会保障体系，经济负担较重。

具体建议：

一、加强顶层设计，完善政策制度体系

加强顶层设计和统一领导，在制定专项改革实施方案的基础上，统筹协调市、镇（街道）、村居三级以及相关职能部门，尽快出台农村集体资产量化、股份制改革、土地征用、村民进城保等方面的配套政策，完善制度体系。对于较分散的村，可考虑按属地管理原则划归所在社区居委会管理，并从村改居改革风险金中提取资金给社区居委会。对原村“两委”成员的安置，可按照任职的年限，给予一次性经济补偿。

二、深化产权改革，规范集体资产处置

全省应制定统一办法按新施行的《土地管理法》征收征用农村集体土地，拟对土地权属明晰、依法批准的集体建设用地，缴纳一定费用后转为国有出让土地，按照股份制形式全部量化到人。对其他类型的集体用地，由全体村民代表大会决定如何处置。对于个别情况特殊不具备发展股份合作制经济条件的村，可在撤村的同时撤销村集体经济组织，按程序做好清产核资、股东资格界定、股权设置等工作，将全部集体资产兑现给集体经济组织成员。对于少量集体资产无法处置、债权债务难以清理的村，可在资产股份量化后，召开村民代表会议决定股权变现。

三、落实相关政策，简化撤村建居条件

依据户籍改革和征地制度变化，可考虑撤销将村民转变为居民、土地被征用等作为撤村的必备前置条件。改进集体资产或成立新集体经济组织作为撤并前置办法，明确在城镇规划范围内，村庄形态和村民生产生活方式已经城镇化，即可撤村。后置条件作为必要的保障条件，在建立新的集体经济组织，落实户改新政策，实行城乡社会保障制度并轨，依法依规履行民主、法律程序等方面作变更。

四、优化“即征即保”，缩小城乡社保差距

省内可统一整合城乡居民基本养老保险，废止强制执行如“即征即保”政策，允许村民根据自身需求选择参加既有的基本医疗和养老保险。若撤村后村民参保缴费标准低于城镇居民缴费标准，可由政府、村集体、村民按一定比例缴纳差额费用，改变由村集体负担巨额社保费用的做法。市、镇（街道）两级政府从土地出让收入、村集体从土地补偿费中支付需补齐的社保费用，并逐步提高撤村居民的社保待遇水平。