调研情况：

国家发改委、住建部自2017年开始执行《生活垃圾分类制度实施方案》，要求2020年底以前46个试点城市在城区范围内要先行实施生活垃圾强制分类。而南京被列入了垃圾强制分类的46个城市之一。对此，南京市在2019年11月将《南京市生活垃圾分类管理条例》草案建议稿向社会公开征求意见，这意味着南京离生活垃圾强制分类不远了。其实垃圾分类不是一个新生事物，早在2000年全国确定了包括北京、上海等城市在内的首批8个垃圾分类收集试点城市。一直到2019年7月1日上海迈入垃圾分类的强制时代，社会公众才意识到垃圾分类与我们生活的关系。但是时至今日，垃圾分类工作在包括南京在内的绝大部分地区仍然推进缓慢，垃圾分类仍然是一项艰巨而长远的工作。对此，我认为法律作为法益保护的最后一道屏障，对垃圾分类制度的推进工作承担着重大责任，法律法规的健全将是解决垃圾分类问题的重要路径之一。

问题分析：

（一）立法存在缺陷和不足

我国目前垃圾处理的法律法规主要是国务院办公厅颁布的《生活垃圾分类制度实施方案》、《关于进一步加强城市生活垃圾处理工作的意见》、《关于在全国地级及以上城市全面开展生活垃圾分类工作的通知》等国务院规范性文件和部门工作文件，其中的规定体现的较为原则性、宽泛性以及缺乏操作性，没有具体的落实机制及奖惩制度。另外就是各省各市出台的管理条例，这些条例大多是根据各省市的情况自行制定，为地方性法规或办法，但缺少全国层面的专门针对城市垃圾分类管理和监督的基本法律，也缺少相应的行政法规，上位法呈现缺失状态，这与垃圾分类的现实紧迫性不相吻合。通过检索日本、德国的法律不难发现，之所以这些国家在垃圾分类问题上卓有成效，是因为它们的环保法律法规非常健全，特别是德国的相关法律已多达8000多部。这些国家在环保及垃圾分类领域的立法体系和立法经验都值得我们研究和借鉴。

（二）目前法律的保护范围有限

目前《固体废物污染环境防治法》一直在学界被认为是垃圾分类领域的基本法，但是这部法律中只是在第三节对“生活垃圾污染环境的防治”进行了规定。从条文本身来看，仅是将垃圾作为污染源和危害源，主要强调的是如何防治生活垃圾带来环境污染，如何将垃圾处理问题作为末端进行治理。对于我们今天所倡导的垃圾二次利用、废物利用等等问题，在《固体废物污染环境防治法》中均没有涉及。也就是说，基本法中没有涉及垃圾分类回收的立法，那么这也是上位法呈现缺失的一个重要表现。学界有将《循环经济促进法》作为垃圾分类处理方面的基本法，但是该部法律只是约束了政府与企业两个主体，没有对作为生活垃圾的主要产生者的居民予以规范。同样的在《环境保护法》中，由于没有对居民将垃圾进行分类处理的强制性规定，故也不能将其作为垃圾分类处理的基本法。

我们认为，无论是哪一部法律作为基本法，都需要进一步完善其中关于垃圾分类的相关规定，并与部门规章、地方性法律法规衔接。

（三）责任条款的不完善

对垃圾分类处理进行系统性立法固然重要，但所有立法的目的都是为了执行，即更好的分清法律上的权利和义务及由此产生的法律后果。现行的政策法规在居民生活垃圾处理的责任及对应义务在规定上还不够具体化和强制化，难以在实操层面予以落实。从当前法律法规和地方性垃圾强制分类条例的内容上看，虽然有一些对各环节的义务主体和职能部门的规定，但普遍缺少的是责任性条款。责任相对于义务来说，是更具有现实紧迫性的强制性约定。因此，如果垃圾分类没有责任性条款的约束，就会使人民群众觉得义务履行与否无关紧要，从而导致垃圾分类还主要依靠大家的自觉性和道德水平的高低，这也是目前我国垃圾分类处理推进缓慢、效果甚微最主要的原因。

具体建议：

（一）调整现有立法体系和规范内容

当前关于垃圾分类的法律制度体系中，有诸多冲突矛盾的地方。比如，《固体废物污染环境防治法》中将垃圾污染处置设备的关闭、拆除的批准权利赋予了环保部门，而《城市市容和环境卫生管理条例》中却将对应的核准权利主体确定为市容环境卫生行政主管部门。另外，如前文所述上位法的缺失，全国缺少统一的城市垃圾分类标准和法律规范，也是出现矛盾的主要原因之一。我认为，可以以《固体废物污染环境防治法》为基础进一步完善，补充原第三节的内容，为地方性法律法规和部门规章创造立法的基础，逐渐构建符合我国城市垃圾处理需要的法律法规体系，为垃圾回收及分类处理提供具体而明确的规范指导。

同时，专项立法也迫切而必不可少。以专门的法律来对垃圾分类处理作出规定，细化明确不同垃圾不同处理流程的对应主体及相关权利义务，并规定惩罚性方法和机制。如此一来，我们就可以通过法律的强制性约束力监督激励相关主体自觉履行生活垃圾分类的义务。以专项法律规定的方式，能够为地方垃圾分类法规办法的制定提供给参考标准，有利于地方更好的执行实施方略，从而因地制宜达到效果。

 （二）构建垃圾分类处理的奖惩制度

我们可以看到但凡是国外垃圾分类实施效果比较好的国家，它们的法律都较为详细地规定了分类回收的奖惩措施，合理的奖惩机制是最好的监督手段。比如德国由政府投入资金购买一定的食品或商品，只要居民能够按照要求定点分类投放垃圾就能获得不同的物品奖励。这些小小的举动其实也值得我们借鉴，我们可以一方面通过奖励刺激积极履行垃圾分类的义务，增强居民分类意识的养成；另一方面可以通过惩罚机制，以责任追究、罚款等形式督促和强制居民分类投放垃圾。在奖励机制方面，可以参照德国政府的做法，以“积分制”的刑事定期兑换一些生活用品，这些生活用品的购置可以在财政预算中解决。在惩罚机制方面，可以以警告、罚金、扣减积分的形式对没有分类或者分类错误的行为进行约束和惩戒，并可以对相关责任主体进行经济制裁和责任的追究。对于屡教不改者，甚至可以将这些行为记入个人诚信档案中，对其高消费、出行等日常生活行为进行限制。另外，对于不进行垃圾分类足以给环境造成严重危害的，应当依照我国刑法对其追究刑事责任。

（三）加强垃圾分类执法队伍建设

随着垃圾强制分类工作的普通开展，必然会出现执法人员数量缺乏，执法力度不够等情况，因此，有必要组建专门的垃圾强制分类执法队伍，提供行政执法的水平和效率。可以从政府相关职能部门中抽调执法人员，组建一支专门的垃圾强制分类执法队伍。这些职能部门的人员应当是来自环保局、质监局这样的部门并且具有较强理论和专业素质。同时，要通过立法明确规定执法队伍的执法工作权限，比如要求在执法过程中要做好全程录音录像，并且有辅助执法人员的监督。这样可以防止执法权力滥用损害合法权益的情况出现。

城市生活垃圾的污染是阻碍我们看见蓝天白云的原因之一，为了建设美丽中国和提高人民群众的幸福指数，我们应当积极采取措施减轻生活垃圾的危害，而垃圾分类处理是最为有效的手段。综上所述，我们希望通过调整现有立法体系和规范内容、构建垃圾分类处理的奖惩制度、加强垃圾分类执法队伍建设，让法律推动垃圾分类制度的建成，最终达到保护环境、提高资源利用率的目标！