调研情况：

所谓指标生政策，是指将四星高中的招生指标按一定比例直接分配到辖区内所有初中学校的举措，目的是为了促进义务教育阶段学校均衡发展，让各初中学校的学生都有入学优质高中的机会，提高师生和家长的教育获得感。江苏省在教育部2005年提出的“积极探索、试行优质高中部分招生名额分配”的高中招生改革要求下，分三个步骤有序落实这一政策要求。第一步是2005年，要求“将热点公办普通高中50%以上的招生计划，根据初中生毕业生数、办学水平等情况，按比例定向分配到各初中学校。有条件的地区，可以将高中招生名额全部分配到初中学校”；2008年强调提出“自当年起，各地必须严格执行热点高中指标生分配制度，确保分配比例不低于50%”。第二步是2010年，提出“热点高中招生名额的分配比例不少于三分之二”的招录要求。第三步是2012年，提出“严格落实四星级普通高中70%以上招生指标均衡分配到所有初中的规定”。

客观上讲，四星高中（特别是热点四星高中）拿出70%的招生指标均衡分配到各初中学校，一定程度上对缓解义务教育阶段择校、推动义务教育均衡发展、促进中考中招改革和减轻学生过重课业负担，都发挥了重要作用。

问题分析：

回顾江苏省14年来的实践探索，结合对13个地级市指标生政策实施现状的调查研究，我们发现，随着指标生政策的深入实施，现行的“因市而异，一市一策”的指标生招录政策存在不少弊端，主要体现在三个方面：一是各设区市之间教育均衡发展的差距不断加大。由于13个设区市指标生招录政策的执行标准各不相同，导致执行标准高的地区的四星高中（特别是热点高中），虽然一定程度上免受了大的冲击，但其薄弱初中学校稳定生源的压力并没有得到实质性缓解，发展依旧乏力。执行标准偏低的地区，各初中学校逐步陷入依靠政策红利“等饭吃”的怪圈，改革发展的动力严重不足，而这些地区的热点高中更是深受其害，其校内生源个体间的学力差距不断加大，已严重影响了本地区高品质高中建设的步伐。二是家长和教师对指标生招录政策的满意度下降明显。他们对各设区市之间指标生政策的执行差异不断提出强烈质疑，招录标准较高地区的师生和家长，强烈要求参照执行标准较低市的做法，以寻求薄弱初中学生利益的最大化；招录标准较低地区的教师和学校管理者，强烈呼吁参照执行招录标准较高地区的做法，以保持四星高中教育教学质量的可持续发展。三是部分设区市四星高中（尤其是热点高中）逐渐丧失公平发展的机会和动力。随着现行指标生招录政策的常态化实施，深度执行省指标生招录政策的设区市，由于受到不设最低控制线、最低控制线过低或“先统招后指标”招录方式等因素影响，其四星高中（尤其是热点高中）的综合竞争力持续下降。更为严重的是，执行指标生招录标准较低地区的四星高中，在强大的社会舆论压力下，其指标生政策已失去了在设区市层面调高标准的可能，导致这些地区的四星高中丧失了与其他设区市同类型高中进行公平竞争和优质发展的机会。

具体建议：

要想保持各初中学校主动发展的适度压力，同时有效推动各设区市四星高中优质公平发展，亟须在省级层面补充出台优化指标生政策的相关规定，通过综合施策提高指标生政策的运行效能。一是分类设置指标生录取最低控制线。建议实行热点高中“一校一线”，规定热点高中指标生录取分数线为该校统招线下20分以内，确保指标生生源的学力大体相当；其他四星高中按照不大于四星级普通高中计划总数1：1.5的比例划定市区指标生最低控制分数线。这样既有利于高中学校有效开展教育教学活动，又有利于各初中学校保持适当的竞争压力，促进初高中学校都能实现优质均衡发展。二是统一明确规定指标生招录顺序。本省13地级市在指标生录取顺序主要分为两类：一类是采用“先指标后统招”，另一类是采用“先统招后指标”。前者提高了能达统招线的指标生在整个指标生录取指标中的占比，确保热点高中招录指标生的整体素质有所提高，减小指标生与统招生的学力素质落差，对四星高中（尤其是热点高中）的良性发展有一定帮助；后一种招录顺序会让初中学校优秀生先被统招入学，再让次优生、更多的是基础极差的学生坐享指标待遇，导致同一所高中学校内指标生与统招生的学习能力相差太大，既无益于热点高中开展更高水平的教育教学，更不利于初中学校主动提高自身的教育竞争力。因此，我们建议在省级层面统一明确指标生录取要采用“先指标后统招”的方式，以保持初中学校必要的发展压力和四星高中（尤其是热点高中）应有的发展起点。三是鼓励增设激励性指标或实行指标生加分制。在保持热点高中70%以上招生指标用于指标生招录的前提下，规定将其中50%作为基础性指标，统一投放到辖区内所有初中学校；其余20%作为奖励性指标，投放给辖区内指标生达成率较高的初中校，采用填报志愿、依据计划、按分录取、社会公示的原则组织实施。或规定符合指标生入学条件的考生，统一按不低于中考总分5%的成绩进行加分投档，对于加分后仍然低于目标志愿学校统招线的考生，则按原始成绩继续投档其他志愿学校，其空出指标由该校收回并纳入总招生计划，继续用于招收其他符合条件的考生。四是杜绝义务制教育阶段热门学校的出现。各级政府、各市区教育主管部门要加大各薄弱学校的投入，使义务制教育阶段的各所学校在硬件设施、软件设施上都均衡发展。同时义务制教育阶段要严格执行免试入学原则。公办学校严格按照“单校划片”“两个一致”（适龄儿童少年户籍与其父母或其他法定监护人户籍一致并单独立户；适龄儿童少年户籍地址与其父母或其他法定监护人的独立产权房地址一致）的招生办法。民办学校要与公办学校同步招生，严禁变相掐尖。这样，杜绝义务制教育阶段热门学校的出现，从源头上消除指标生招生的混乱局面出现。