调研情况：

2016年以来，江苏省检察机关办理非法集资类案件1579件，涉案总金额1213亿余元。办案中发现，该类案件追赃挽损工作存在时机把握难、赃款去向核查难、资产处置退赔难等问题。据初步统计，责任人退赔金额仅占涉案总额的8.76%，亟需加强部门联动综合施策，为群众挽回损失，化解社会风险。

问题分析：

一、非法集资类案件查处取缔时机把握难

一是“合法外衣”迷惑性强准确甄别有难度。非法集资形式多样，欺骗性较强，常常以产品销售活动、生产经营活动、投资理财、期货交易等经济活动为外衣，一般难以辨别。大部分非法集资案件因犯罪嫌疑人资金链断裂，集资参与人无法回收投资款而案发，此时涉案的募集资金通常已被消耗殆尽，固定资产也基本完成转移。如常州市院办理的何吉馨、王梅凤等人非法吸收公众存款案，涉案金额1.37亿元，案发后冻结涉案相关账户时，账户中仅余十几万元。

二是部分被害人心存侥幸阻挠司法办案。案发后，仍有相当数量被害人为获得犯罪嫌疑人承诺的高额返利，质疑执法司法机关的查处取缔行为，并拒绝作证，甚至抱团阻挠办案。如海安市院办理的戴建华集资诈骗一案中，部分被害人在立案后以影响投资收益为由，威胁“向政府追责”，要求公安机关立即释放戴建华。

三是对非法集资组织者暂缓处理不够慎重易贻误战机。非法集资组织者是查清案件事实和挽回损失的关键人物，如处置不当极易进一步造成取证困难和财产损失。如南京市秦淮区院办理的曲光非法吸收公众存款案，2016年6月案发后，公安机关考虑投资人代表要求而释放曲光，让其通过经营活动挽回损失，但造成了涉案资金进一步流失。当半年后投资人再次报案时，涉案资金已所剩无几，且涉案公司账册资料散失严重，给事实认定造成障碍。

二、非法集资涉案款物去向核查难

一是赃款赃物转移渠道多样。非法集资案件中犯罪嫌疑人采用虚报注册资本、抽逃出资、虚假出资等违法行为来骗取营业执照，甚至采用虚假身份证和虚假营业执照开立存款账户，将资金通过并非其本人名下的银行卡进行资金转移，导致无法查明资金去向，追赃不力。此外，大量第三方支付平台为资金流向提供了更多渠道，尤其是第三方支付平台一人多号、非实名号码十分普遍，无法进行身份认证，造成后续的身份追踪、资金监管难以实施。

二是涉案证据资料易遭破坏。嫌疑人为逃避打击，对公司、企业的财务管理不规范，记账方法简单粗糙，财物账册残缺混乱。甚至有的犯罪嫌疑人故意销毁、更改、伪造重要书证，为审计、评估犯罪数额制造阻力，导致追赃困难。如苏州太仓市检察院办理的朱洪艳非法吸收公众存款案中，共交代涉案投资者达199名，非吸金额759万元，但公安机关经两次退回补充侦查，仅能证实涉及39名投资者170余万元。

三是“恶意第三人”难以证明。在犯罪嫌疑人将赃款赃物用于清偿债务、转让或者设置其他权利负担的情况下，必须证明受让人存在恶意，才可以对其采取追赃措施。但实践中受让人多在外地，很难找到。即使找到受让人，证明其恶意取得的难度也较大。如常州市院办理的林钦滨、孙银香非法吸收公众存款案中，被告人将吸收的资金出借给浙江的王江、王奎东等人谋取高额利息，但因受让人主观故意不明，公安机关未能采取强制措施，给追缴工作带来难度。

三、非法集资嫌疑人资产处置退赔难

一是不良资产处理难。非法集资的刑事案件案发前，涉案公司的一些前期所欠债务通常已被债权人以民事诉讼的方式诉至法院，有些财产已被采取保全措施，甚至被法院查封、扣押或者冻结。待公安机关查封、冻结涉案资产时，往往因为上述“刑民交织”情况无法进行。如常州市院办理的曹文亮、施玲燕非法吸收公众存款案中，查封的资产中有12套房产存在产权争议，3000多平米的酒店存在多个担保物权，3000万元债权无人催缴，其享有股权的非涉案企业也被其他债权人起诉。

二是合法财产执行难。现行法律没有明确将被告人的合法财产一起纳入强制执行范围退赔被害人。实践中由检察机关、法院说服被告人将合法财产退赔被害群众的做法不具有强制力。如常州市院办理的杨亮、李程等人非法吸收公众存款案中，多名被告人虽有财产，但不能强制执行，经过司法机关多次释法说理，几名被告人自愿退出60万元，但主犯不愿用其合法财产退赔。此外，即使被告人同意以合法财产退赔，其财产往往包括不动产、珠宝等，须经过严格的鉴定、评估、拍卖后才能折现退赔，而司法拍卖能否成功存在着不确定性。

三是不实谅解协议压低退赔数额。为鼓励非法集资行为人积极挽回损失，司法机关往往会将损失挽回情况作为从宽量刑的重要情节，一些嫌疑人为争取宽大处理，利用投资群众急于减损的心理，要求与投资群众签订赔偿数额虚高的谅解协议。如淮安市淮安区院办理的左江红非法吸收公众存款案中，被告人左江红利用民间标会，非法吸收社会公众资金300余万元。该案审理中，被告人提交新证据，提出已与投资人签订赔偿协议、取得谅解，经检察机关调查核实，发现实际赔偿金额明显低于协议约定金额。

四、追赃挽损工作中部门协作配合难

一方面，各部门职能独立，未达到“无缝对接”。目前，银监部门负责监管融资性担保公司、小额贷款公司等金融机构的金融活动，对非行政许可设立的股权基金、资产管理公司等中介机构、其他社会领域融资活动则无权监管；市监部门负责确认企业经营资格，并监管企业经营范围是否合乎法律规定，而无权对企业募集资金方式是否合法进行监管，多部门监管难以形成合力。

另一方面，各地处置尺度不尽统一，影响办案效果。非法集资案件涉案金额大、跨区域特征明显，同一涉案公司及其分支机构因地区不同，在分案处理，在追赃范围、处置方式等方面存在差异，影响关联案件的办理。如苏州市姑苏区院办理的曹稳稳非法吸收公众存款案中，曹稳稳所在的姑苏区牧野食品店以南京万安陵有限公司为依托，以卖工艺品、保健品为名实施非法吸收公众存款行为，全国各地均有案发，但南京地区未对该公司立案侦查，导致下游无法查清资金具体用途及去向。

具体建议：

一是建立健全风险防范监测预警机制。建立立体化、社会化、信息化、网络化的监测预警体系，通过互联网、大数据平台抓取特征信息比对，一旦发现较大金融风险，从快从早立案侦查，及时冻结个人及公司账户，查封固定资产。

二是优化查证方式，准确界定赃款范围及去向。及时扣押犯罪嫌疑人及其涉案企业的电子和纸质账簿，全面调取银行账户明细，对犯罪嫌疑人及涉案企业的收支明细进行专项审计，帮助发现赃款去向。

三是加强工作协作配合，提升追赃工作的综合效果。探索非法集资追赃挽损工作会商制度，以地方党委政府为主导，加强执法、司法机关与金融监管部门的衔接配合，由处置非法集资工作办公室牵头，联合中国人民银行、银行保险监督管理委员会及各大商业银行，缩短查询时间，增加查询权限，同时加强对第三方支付平台的管理，避免第三方支付平台成为逃避监管的灰色区域。

四是引入社会力量参与追赃挽损工作。建立“代表参与制”，由集资参与人推选出群众代表，配合、协助公检法机关查找赃款赃物去向，及时了解追赃进程，协助开展释法说理。引入社会力量处理不良资产，将不良资产最大限度变现。对于在押的犯罪嫌疑人有债权的，允许资产参与人作为犯罪嫌疑人的债权人代为诉讼、主张债权。