调研情况：

建设大运河文化带是千年之计。习近平总书记指出：“大运河是祖先留给我们的宝贵遗产，是流动的文化，要统筹保护好、传承好、利用好。”近年来，江苏高度重视大运河文化带保护工作，专门出台了《关于大运河（江苏段）遗产保护和管理工作的意见》，编制了保护规划，沿线扬州、常州、无锡、苏州等城市在相关保护和管理条例[1]中都对运河遗产保护作出了明确的规定，为新时期立法保护大运河文化带工作奠定了良好基础。但目前全国范围内有关大运河文化带的立法工作刚刚起步，省级层面的立法基本处于空白[2]，尚未形成系统化的法律支撑体系，且已有立法内容仍主要集中于遗产保护，对合理处理保护、传承和利用的关系应对不足。

按照省委省政府关于“推动大运河文化带江苏段建设走在全国前列”的决策部署，江苏迫切需要及时借鉴国内外运河文化遗产保护的立法经验，立足地方实际，加快推动立法进程，在建立健全大运河保护的法律体系中先试先行，为形成大运河文化带保护的全国性立法先行先试，提供经验。 

问题分析：

目前全国范围内有关大运河文化带的立法工作刚刚起步，省级层面的立法基本处于空白[1]，尚未形成系统化的法律支撑体系，且已有立法内容仍主要集中于遗产保护，对合理处理保护、传承和利用的关系应对不足。 

具体建议：

一是自下而上完善大运河文化带保护法律体系，明确“保护依据”。国际先发国家和地区针对运河遗产保护都建立了相对完善的法律体系，如英国针对庞特基西斯特水道桥与运河的保护利用颁布了多达84部法律法规及规范，形成了覆盖联邦、区域、郡、县及运河等多层次，以遗址、空间、环境为主体（立法占比达到51%）、涉及经济、交通、资源等12个方面的综合法律规范体系。当前江苏迫切需要将省级层面大运河文化带保护立法工作摆上重要日程，同时推动沿线11个设区市同步建立健全地方性法规及政府规章。具体可从系统梳理江苏各地立法现状情况入手，掌握地方立法动态、摸清家底，对照大运河文化带建设目标和先发地区经验，自下而上明确立法工作的重要内容和着力点，逐步形成聚焦文化遗存保护、文化价值弘扬、生态保护修复、环境建设等内容的综合系统的法律支撑体系，加强对大运河文化带保护的动态引领。

二是多位一体构建保护体系，明确“保护什么”。大运河文化带（江苏段）拥有占全线37.6%的国家级运河遗产，57.9%的非物质文化遗产，沿线集聚了国家级历史文化名城13座、名镇24座、名村10个，保有大量会馆、老字号等工商业建筑。大运河文化带中的各类遗产类型多样、时空跨度大、分布范围广。明确大运河文化带的保护对象与措施是立法工作需要解决的首要问题。可借鉴法国米迪运河在申遗后通过发布《米迪运河遗产管理手册》和《米迪运河景观建设规章》等管理规章的做法，根据现有大运河遗产的认定成果，以水-岸-城三位一体，全面梳理详细的大运河遗产构成清单，为大运河遗产构成提供清晰的界定，并明确河流、驳岸、植被、沿线建筑物和构筑物等的具体保护措施。在此基础上，建立大运河重要遗产认定补充机制，定期将新发现的遗产经认定后列入大运河遗产构成清单。通过立法，强化水城动态监测和科学管理，确保大运河水环境质量达标、航道通畅、水利功能完善；加强运河岸线管理，保护历史文化遗存，促进生态修复和保护，促使运河与沿线的环境风貌相协调；推动运河沿线城市文化特色彰显和活力提升。

三是打造共建共治共享格局，明确“谁来保护”。运河文化带的保护涉及部门多、领域多、地区多，管理协调在大运河遗产的保护管理中就显得尤为重要。但长期以来包括江苏段在内的大运河沿线文化遗产保护、航道航运、水利工程建设、旅游开发等工作由不同地域和不同部门分担，导致很多问题很难在“统一的、整体的”大运河保护前提下达成一致意见。当前立法工作需要进一步强化“江苏省大运河文化带建设工作领导小组”的地位与作用，明确其统筹负责大运河文化带跨地域、跨部门、跨行业的交流和合作方面的职责，逐步建立健全大运河文化带保护管理的省级综合协调机制。合理划定各级政府和不同部门的职责边界，围绕日常工作和重大事项等建立健全政府主导、多部门联动、纵向到底的协同保护机制。此外，进一步明确运河文化带保护的社会参与力量构成、参与方式、程序及奖励机制等，以切实吸引社会力量参与，促进大运河文化带保护的多方参与和协调推进。

四是活态保护促进区域统筹协调发展，明确“怎么保护”。江苏大运河文化带内苏南、苏中、苏北城市的发展水平存在差距，大运河文化带保护工作的基础不同、时序不一，利用不足与过度开发现象并存，文化旅游开发及大运河衍生产品存在同质化竞争现象，忽略了区域的差异性。为此，要以立法支撑大运河文化带江苏段打造先导段、样板区和示范段，必须在总体上拓宽立法视野和思路，推动区域统筹和错位发展，妥善处理好不同地区的保护、传承和发展问题，在保护遗产的同时，注重精神的传承和新时代的利用问题，注重通过激励地方创新和特色发展，促进运河文化带的文化、生态和经济功能的综合发挥。重视加强源头保护，建立针对运河文化带开发利用主体的审查制度、负面清单和行业准入机制。严格惩罚机制，针对破坏大运河遗产及其景观环境的违法行为，坚持从严从重处罚，行政处罚、刑罚处罚和社会信用处罚并重。

[1]《大运河扬州段世界文化遗产保护办法》、《无锡市大运河遗产保护办法》、《常州市大运河遗产保护办法》《苏州市国家历史文化名城保护条例》

[2] 除山东颁布了《山东省大运河遗产山东段保护管理办法（山东省人民政府令第265号）》