我省是全国人口老龄化比例最高的省份。截至2012年末，全省60周岁及以上老年人口1424.75万人，占户籍人口总数的18.89%；80岁以上高龄老人207.59万,占老年人总数的14.57%。老年人口基数大、增长快、高龄化、空巢化趋势明显，需要照料的失能、半失能老人比例处于高位态势，养老问题已成为全社会最关注的热点问题之一。近年来，在各级党委、政府和社会各界的共同努力下，作为养老服务体系重要支撑的各级养老机构建设取得了长足的发展，2012年末，全省已建成各类养老服务机构2286家（其中政府办养老机构1437家，民办养老机构849家），有养老床位35.2万张，达到每千名老年人拥有床位24张。养老机构呈现出多种所有制成分、多方面社会力量共同兴办、共同发展的可喜局面。

    民办养老机构兴起，打破了国家直办、直管社会福利机构的传统格局，改变了社会福利事业投资主体和资金来源单一的局面，增加了社会福利设施的数量，缓解了社会养老服务供给和需求之间的矛盾。作为一种新生事物，它面临着许多困难和问题，各种错综交织的因素制约着其健康、规范、有序的发展。概括起来，民办养老机构存在的问题可以归结为以下几方面：

    一是缺乏对养老服务业布局、规模、结构的详细规划。目前已出台的有关养老服务政策大多只是提出“将养老服务事业纳入各级国民经济和社会发展规划”等概括性条文，缺少具有前瞻性、可操作性的近期、中长期规划和养老服务设施布局规划。特别是养老服务设施的选址、用地性质、配套原则等缺乏专业规划的指导，在养老服务项目的立项审批过程中，国土、规划、建设等部门往往无据可循，难于操作。

    二是优惠扶持政策可操作性不强，难于落实。我省虽已制定了一些针对民办养老机构的扶持政策，但由于部分地区和部门认识不到位，加之一些政策措施刚性不够、操作性不强，许多政策很难落实，没有发挥好优惠政策对社会力量兴办养老机构的扶持和激励作用。全省民办养老机构仅占养老机构总数的37%；笔者所在市，民办养老机构床位数仅占养老机构床位总数的8%，与省政府要求“到2015年，社会投资兴办的养老机构床位占养老床位总数的比例达到50%以上”存在较大差距。

    三是资金短缺，抵御市场风险的能力弱。在不计设备折旧的前提下，不论档次高低，民办养老机构多处于收支相抵的境况，基础建设投资无法正常收回，后续投入更难以为继。由于办社会福利机构利润低，前期投资大，回收时间长，入住率低等原因，一些私人出资者举债经营，不堪重负，经营者受资金困扰，也没有能力在添置与改善一些设施和设备，因而对有入住需求的老人缺乏吸引力与竞争力，无法形成良性循环。同时，对公办、民办养老机构的扶持政策不平衡性，也影响了民资参与养老服务业的积极性。仅以对养老机构的省级资助为例，2008年—2012年，省对按“江苏省示范性养老机构标准新建、床位150张以上的”公办养老机构，每张床位补助标准为3万元，而对民办养老机构仅补助0.3万元，差距达十倍以上。

    四是护理人员匮乏，专业素质不强。随着年龄的增长，老年人身体技能和生活能力不断退化，各种常见病、多发病以及老年性疾病越来越多，生活自理程度越来越低，对专业化的机构住养服务依赖性需求越来越高。由于民办养老服务机构的专业护理服务人员待遇较低，工作又脏又苦又累，权益难以保障，致使养老护理人员队伍流动性大，有些机构甚至长期雇不到护理人员；加之养老护理员多是“4050”下岗人员，学历不高，缺乏老年服务管理、医疗保健、护理健康、营养调配、心理咨询等方面的专业知识，导致现有养老从业人员与老年人的潜在需求相比无异于杯水车薪。

    五是黑户经营无序，安全意识薄弱。民办养老服务机构的出现，在一定程度上缓解了由于国有养老资源严重短缺而引发的供求矛盾，然而个别机构由于资金、规模、管理与服务等方面相距标准甚远，受到自身软硬件的限制，无法通过我市公开、平等、规范的养老服务业准入制度，没有办理正规手续，被阻隔在门外“摸黑”经营，存在安全隐患，严重危害入住机构老年人的合法权益，影响我市民办养老服务机构规范有序发展。

    不久前出台的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：“积极应对人口老龄化，加快建立社会养老服务体系和发展老年服务产业”。国务院《关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号），提出了加快发展养老服务业的总体要求、主要任务和政策措施，给社会力量和民间资本进入养老服务业释放了诸多利好信号，为民办养老机构的发展带来了难得的机遇。今后一个时期，应在保障基本需求的前提下，从多个方面入手，激发社会活力，充分发挥社会力量的主体作用，做大养老服务产业。

    （ 一）科学规划，引领民办养老机构健康发展。将民办养老机构建设同步纳入经济社会发展规划、城乡建设规划和土地利用规划，编制养老设施建设布点专业规划，并将规划确定的养老设施纳入控制性详细规划。根据当地人口老龄化程度、养老服务需求和设施服务半径等因素，合理规划设置养老设施，落实养老设施建设年度土地利用计划。新建和扩建非营利性社会办养老设施建设项目用地，可以采用划拨方式优先供地；新建和扩建营利性社会办养老设施建设项目用地，采用“招拍挂”出让方式供地，其国有土地使用权出让金收取标准按照有关规定依法收取；农村养老设施建设，可以使用农村集体建设用地。加快对老人健康状况、养老意愿、消费能力与消费需求、老人身心健康及生活能力等重要领域的调查，加强对新建养老机构的类型、规模、功能与档次、区位的调查研究和论证，合理规划和指导不同类型的养老机构建设，以满足不同层次的养老服务需求，实现养老的可持续发展。

    （ 二）完善政策，为民办养老机构发展提供支撑。加大财政投入力度，实行国办、民办养老机构床位建设补贴统一标准，并建立床位补贴和运营补贴的自然增长机制。认真落实国家对民办养老机构在建设用地、税收、用电、用水、电信业务收费以及对符合条件的民办养老机构所办医疗机构纳入城镇职工基本医疗保险定点范围等方面的优惠扶持政策。设立支持养老服务业发展的投资引导基金，采取投入资本金、直接补助、财政贴息、小额贷款、项目补贴、风险补偿金、参股产业基金等方式，引导社会资本加速进入养老服务领域。鼓励和引导金融机构创新金融产品和服务方式，拓宽信贷抵押担保范围，探索信用担保等方式，加大对养老服务企业及其建设项目的信贷投入。对于选择入住民办养老机构的老年人，根据不同情况，应探索建立政府购买服务制度。

    （三）创新机制，积极稳妥推进民办公助和公建民营。民办公助，是调动社会力量兴办老年福利机构的积极性，鼓励和吸引社会资源进入养老服务领域的重要措施。应明确民办公助的目地和方式，主要通过补贴床位的方式，缓解社会力量开办时的资金压力；建立民办公助的申请和审批程序，通过签订协议的方式，确立资助方和受助方的权益义务关系，特别是要解决对民办老年福利机构建设进行资助后，对其难以监督管理的问题，确保民办老年福利机构服务设施功能不改变，确保国有资产不流失，确保民办老年福利机构快速发展健康发展。公建民营，将现有管理不规划、服务水平差的国办老年福利机构委托给社会力量来管理和运营，有利于盘活国办机构的存量，为养老服务事业发展注入了生机和活力。推进公建民营，应明确民办机构必须具备的资质和条件，制定相关程序，签订有效协议，明确双方的权利义务，不断提高服务能力和水平。

    （四）强化管理，推进民办养老机构规范化建设。要加强对社会办养老机构的管理，制定完善社会办养老机构的建设标准、服务标准和管理办法，建立健全养老服务评估评审制度，加强日常监管和年度检查，规范养老服务行为。社会办养老机构的服务设施不得改变用途和出租出售，严禁以举办养老机构为名骗取政府补贴资金。要组织开展社会办养老机构等级评选活动，积极推进养老机构标准化建设，增强社会办养老机构质量品牌意识，改善服务条件，完善服务功能，提高服务质量。对社会办养老机构获得ISO9001质量管理体系认证和示范性的养老机构，当地政府应给予适当奖励。

    应加强法律法规建设，切实把民办养老机构建设和管理纳入法制化的发展规范，健全和完善有关规章制度，特备是加大对民办养老机构在准入、服务、管理、设施设备等方面的指导规范，做到扶持保护有政策，审批管理有办法，建筑设计有标准，检查监督有依据。坚决杜绝各类侵害老年人权益现象的发生，维护机构的良好形象，保障老年人的合法权益。

    （五）培育人才，打造一支专业化养老服务队伍 。引导和整合大专院校、高等职业技术学校和职业培训机构等教育资源，进一步优化养老服务专业和课程设置，积极培养形成一支职业化、专业化、年轻化的养老服务队伍，力争利用3年时间实现全省养老服务人员数量翻一番。同时，将养老服务人才队伍建设纳入全省中长期人才发展规划，制定养老服务专业人才薪酬标准，积极提高其社会保险待遇，努力改善工作条件。探索高校专业护理人才与养老机构无缝对接机制，依托校园网、政府门户网站等建立信息交互平台，定期提供公益性养老服务见习实习岗位，实现人才培养、社会需求和就业的良性互动。落实国家关于养老服务从业人员技术等级评定制度的相关规定，实行职业资格认证制度，推行持证上岗制度，建立养老机构服务从业人员工资待遇与专业技能等级、从业年限挂钩制度，逐步提高从业人员收入。社会办养老机构和养老服务企业在技术职称评定、继续教育、职业技能培训等方面与政府办养老机构享受同等待遇。