随着大规模的城市建设、工业项目开发、园区经济的发展，耕地资源面临越来越严重的危机，这在经济发达的沿海地区尤为严重，江苏经济的高速发展，这一问题已经相当突出，为此国家和江苏省都相继出台了一系列保护耕地的政策措施。土地是不可再生资源，通过荒地复垦和滩涂围垦来争取经济开发和城市发展用地指标，是建设生态江苏，保障江苏耕地总量的重要途径之一，对于保障江苏经济社会可持续发展具有十分重要的意义。 一、全省土地和荒滩复垦开发基本状况 江苏省在保护耕地方面制定了"占一补一"的政策，通过苇地、滩涂、村庄、荒草地的开发整理，虽然各地在土地复垦中加强项目管理，严格执行国土资源部关于土地开发整理政策，但由于苏南的荒地资源已趋于枯竭，滩涂资源除了太湖尚有部分湖滩外也没有可以开发的资源了，因此，需要协调苏南、苏中、苏北的用地指标来保持全省的耕地总量动态平衡。而江苏沿海地区滩涂总面积1031万亩，占全国滩涂总面积的1/4左右，且滩涂资源每年仍以2万多亩的速度淤涨，是我国不可多得的土地后备资源，特别是盐城沿海和南通北部沿海地区更具备大规模围垦的条件，滩涂资源开发尚有巨大潜力。 沿海滩涂中潮上带的443万亩到"十一五"末将基本上匡围完毕。潮间带398万亩和辐射沙洲190万亩尚待开发。潮下带坡度平缓，起围高程每降低1米，可匡围面积约150万亩。目前，区域内所开展的滩涂开发，基本上限于潮上带围垦，开发程度低，工程技术相对简单，滩涂资源利用效率也不高。江苏沿海地区经历了由以发展盐业和种植业为主，到以种植业和养殖业为主，再到近期三产同步发展的转变。截至到2004年，江苏省已利用滩涂面积占已匡围面积的96.9%，其中用于种植业占24.8%，水产养殖占37.0%，盐业占25.7%，林业及其它用地占9.4%。据初步测算，江苏沿海地区近期可考虑形成270万亩左右的垦区，远期可以在江苏沿海地区形成围垦总规模达到700万亩的土地后备资源。 二、荒地复垦中存在的问题 （一）对土地整理工作认识不足，本位主义严重，站位不高。一是个别项目单位领导只从眼前利益出发，把土地整理项目的实施作为引资解决经费紧张的一个途径。一些国有农场和部分村民不理解土地整理工作，本位主义严重，荒地控制在自己手里，开发使用自由方便，少报或不报荒地资源情况严重。 （二）土地整理管理体制有待健全、部分项目管理尚须规范。目前，土地整理主要由市县国土部门牵头运作，项目所在镇村没有明确相应的责任和权利，造成了土地整理工作责、权、利不明确，也导致了项目实施中与当地实际情况不相符合，好事不能取得好效果。项目一旦实施，注重农时抓进度，造成土地平整一期刚完成就交给老百姓耕种，指挥部管理不到位，给监理人员检查各标段工程质量带来难度，最重要给国土部门跟踪管理增加难度。 （三）滩涂开发的前期工作不到位，滩涂围垦开发利用不尽合理。目前，有关滩涂资源开发的法律法规尚不完善，各地缺乏综合开发的规划；有的地方对于滩涂围垦投资巨大、风险较高、投资回收期较长认识不足，个别地方出现盲目开发现象；许多地方滩涂开发后的水、电、路等基础设施建设难以配套；对于围垦形成的土地，没有注重合理开发利用，许多滩涂围垦后没有形成高效、节约的滩涂资源利用模式，没有根据江苏沿海地区的自然生态条件以及从国家发展战略需要出发，对于滩涂开发利用方向模糊，农、林、牧、水产用地、生态用地、临港工业用地缺少规划。 （四）荒地复垦和滩涂开发资金短缺或不到位。 三、几点建议 （一）建立荒滩复垦政策法规体系，完善复垦开发管理，加强组织协调，形成开发合力。成立荒地复垦工作领导协调小组，负责荒滩开发重大建设项目、重大政策措施的论证、决策和协调。从立项布局、行政审批、财税支持等方面予以大力支持。一是要建立土地整理责任制度，各级政府要加强土地整理的组织领导，将土地整理纳入政府重要议事日程。建立严格的考核制度，落实责任制，层层签订目标责任书，做到目标明确、责任到人、管理到位。二是加强项目实施管理。要在项目管理的各个环节推行不同形式的质量目标管理责任制，如项目法人制、招投标制、工程监理制、公告制和合同制等现代管理办法，同时要加大监督。 根据各市土地开发整理项目主要是以县局为主体，各乡镇人民政府为辅的现状，可以实行"谁复垦，谁受益"的办法，鼓励单位和个人积极开发荒地复垦荒山，调动开垦荒地的积极性，增加耕地，缓和人增地减的矛盾，实现耕地的收支平衡，使有限的耕地资源走上可持续发展和利用的良性轨道。 （二）建立专业的土地开发整理队伍 土地整理是一项长期而又艰巨的任务，土地整理过程既涉及法律、政策和经济相关内容，又要运用工程技术手段，其政策性和技术性都很强。尽管土地整理的组织可以由乡(镇)村负责，土地整理的施工由乡镇村自行施工或者具有土地整理能力的企业施工，但国土资源管理部门必须科学地制订土地整理的中、长期规划和年度计划。针对具体土地开发整理项目，国土资源部门要牵头相关部门，如农业、林业、水利、交通、电力等部门，设计出符合当地实际，既具有前沿示范作用，又具有实际可操作的土地整理方案。在土地整理过程中，为了能够在政策上和技术上给予指导和检查监督，保证土地整理成果达到预期目标，必须建立土地整理专业队伍，设立日常工作机构，抽调相关部门人员，发挥技术优势，形成合力，提高土地整理成果质量。 （三）加大财政投入，建立多元化资金投入机制 土地开发整理和滩涂开发都具有高投入和收益慢的特点，一方面政府要加大财政投入，要提高省财政支持土地开发整理和滩涂开发的比重，优化投资结构，充分发挥财政支持的导向和激励作用。支持重大项目建设。集中财力办大事，优先支持港口、滩涂围垦、公路等重大工程项目。但是，单靠政府投入远远不够，所以另一方面还要形成多元化投资体制。因此我们在发挥政府主渠道作用的同时，还要形成多元投入的机制，村集体筹一点，并且鼓励农民投工投劳。同时要在新增建设用地使用费，土地复垦费、土地出让金用于农业土地开发的基础上，结合农业、林业、建设、水利、交通等相关部门配套资金，建立土地开发整理专项资金的集中投入机制，统筹规划，集中开展项目建设。 （四）加强环境保护和生态建设，促进可持续发展。江苏沿海位于我国沿海中部，是一段"黄金海岸"，加快沿海滩涂开发，必须处理好经济发展和环境保护、生态建设的关系，严格执行沿海开发功能区划制度，合理开发和保护资源环境。一是加强沿海重要资源保护。切实保护海洋地质地貌资源、海洋水产资源、沿海湿地资源、珍稀动植物等资源。二是加强生态环境建设。加快生态林和生态农业建设，提高森林覆盖率，推广生态种植、养殖，发展绿色食品、有机食品和无公害农产品。围绕沿海自然保护区、生态公园和旅游度假区建设，适度发展生态旅游。三是强化环境管理、加大污染治理。严格实行建设项目的环评、"三同时"制度、限期治理制度、污染物排放总量控制制度等各项环境管理制度；加快污水处理厂建设，提高污水处理能力，保证水质安全。做好滩涂开发前期应做好规划研究，围垦后应注重滩涂的合理利用。 （五）创新开发机制，增强开发活力。沿海滩涂开发投资大、周期长，必须充分借助社会力量，采用市场化运作模式，开放性配置资源，搞活开发机制。一是优化投资机制。借鉴国际上特许权转让的成功经验，在重大项目建设中推广应用诸如建设-营运-转让（BOT）、建设-拥有-营运-转让（BOOT）、租赁-开发-营运（LBO）、建设-拥有-营运（BOO）等方式，吸引资金投入。二是创新土地利用机制。推行土地储备制度，加大对转制企业和单位闲置土地收储力度。三是创新科技发展机制。引进和吸收国内外先进技术、优良品种和管理经验，加快高新技术向临海经济和海洋产业渗透。